I SA/Rz 704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. spraw ze skarg L. G. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014r. nrnr [...] [...] [...] [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 5 września 2012r. - oddala skargi - I SA/Rz 704/14 UZASADNIENIE Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. /powoływany dalej jako organ I instancji/ wydał w stosunku do L.G. – reprezentowanej przez M. G. a- decyzje: w dniu [...] listopada 2007r. nr [...] w dniu [...] listopada 2008r. nr [...] w dniu [...] grudnia 2009r. nr [...], w dniu [...] listopada 2010r. nr [...] przyznające L.G. określone kwoty płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych odpowiednio za 2007,2008,2009 i 2010r. Następnie postanowieniami z dnia 30 lipca 2012r. nr nr 1/12 organ I instancji z urzędu wznowił postępowania zakończone wymienionymi wyżej decyzjami, a jako podstawę prawną tych postanowień powołał art. 149 § 1w związku z art. 145 § 1 pkt. 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. (powoływanej dalej jako kpa) a w uzasadnieniach podał, że wnioski o przyznanie płatności do tych samych dziełek na które przyznano płatność L.G. , zostały złożone także przez inne osoby. Postanowienia te adresowane do L.G. – G. reprezentowanej przez Pana M. G. a doręczone zostały na adres L.G. i odebrane przez nią osobiście. W dniu [...] września 2012r. organ I instancji wydał decyzję nr nr [...] mocą których uchylił w całości każdą z opisanych na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2007r., [...] listopada 2008r., [...]grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r. oraz odmówił płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz w związku z tą ostatnią płatnością nałożył też sankcję za 2007 i 2008 rok. Decyzje powyższe doręczone zostały na adres M. G. a jako reprezentującego L. G. i odebrane przez teściową adresata – M.K. . Wnioski z dnia 20 stycznia 2014r. o wznowienie postępowań zakończonych wymienionymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2012r. złożone zostały w organie I instancji w dniu 22 stycznia 2014r. przez pełnomocnika – radcę prawnego ustanowionego przez l.G. w dniu 17 stycznia 2014r. We wnioskach tych podano, że we wznowionych postępowaniach zakończonych przedmiotowymi decyzjami z dnia [...] września 2012r. organ błędnie traktował M. G. a jako pełnomocnika L.G. a konsekwencji bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu. Pełnomocnictwo udzielone przez L. G. w dniu [...] stycznia 2007r. M.. G. . uprawniało go do jej reprezentowania w ściśle określonych sprawach dotyczących wpisu do ewidencji producentów, przyznawania wszelkich dopłat w związku z prowadzoną działalnością rolniczą i dysponowania tymi dopłatami, wskazania rachunku bankowego, a także do wszelkich czynności, które okażą się konieczne i zmierzać będą do wykonania tego pełnomocnictwa. Ponieważ przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują wszystkich problemów, należy się posiłkować przepisami kodeksu cywilnego i ocenić, czy przedłożone pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy, czy pełnomocnictwem szczególnym upoważniającym do prowadzenia konkretnej sprawy lub poszczególnych czynności (art. 88 kpc). Pełnomocnictwo udzielone M. G. w dniu 8 stycznia 2007r. było pełnomocnictwem rodzajowym i nie upoważniało go do reprezentowania L.G. w postępowaniach wznowieniowych zakończonych decyzjami z dnia [...] września 2012r. Doręczenie decyzji z dnia [...] września 2012r. na adres zamieszkania M. G. a skutecznie pozbawiło L. G. możliwości czynnego udziału w sprawach i jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 4, art. 10 § 1 i art. 109 § 1 kpa; naruszone zostały także przepisy art. 8 i 79 kpa. We wnioskach o wznowienie podano także, że o wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] września 2012r. L. G. dowiedziała się dopiero w dniu 15 stycznia 2014r., tj. w dniu doręczenia jej upomnienia z 14 stycznia 2014r. i od tej daty należy liczyć termin z art. 148 § 2 kpa. Podano także, że L. G. nie miała kontaktu z M. G. , bo zmienił on adres zamieszkania w 2010r. Postanowieniami z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] organ I instancji wznowił – na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4, art. 147, art. 150 kpa – postępowania zakończone wymienionymi wyżej decyzjami z dnia [...] września 2012r. a następnie w dniu [...] kwietnia 2014r. wydał decyzje / o jednakowym numerze/ nr [...] odmawiające uchylenia każdej z decyzji z dnia [...] września 2012r. z powołaniem się na art. 151 § 1 pkt. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa; decyzje te utrzymane zostały w mocy decyzjami dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (powoływanego dalej jako organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] W uzasadnieniach swoich decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. organ I instancji przytaczając treść pełnomocnictwa udzielonego M.owi G. owi w dniu 8 stycznia 2007r. przez L. G. stwierdził, że zakres tego pełnomocnictwa obejmował sprawy przyznania płatności bezpośrednich, nawet jeśli toczyły się one na skutek wznowienia postępowań z urzędu, bo obejmowało ono sprawy o przyznanie L.G. przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako producentowi rolnemu wszelkich dopłat w związku z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą, zakresem tym objęte były także wszelkie czynności konieczne i zmierzające do wykonania tegoż pełnomocnictwa. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym ale zmierzającym do rozstrzygnięcia spraw w przedmiocie przyznania płatności. Organ i instancji zwrócił uwagę, że w niniejszych sprawach w dniu 9 maja 2012r. odbyła się w siedzibie organu I instancji rozprawa, w której L. G. brała udział. Ostatecznie uznał, że brak jest podstaw do uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Organ I instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012r. dotyczących płatności za 2007, 2008, 2009 i 2010 rok dokonując w postępowaniu odwoławczym oceny treści przedmiotowego pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2007r. uznał, że jest to wprawdzie pełnomocnictwo rodzajowe ale jego zakres obejmuje także postępowania wznowieniowe. Treść tego pełnomocnictwa obejmuje bowiem wszelkie czynności w sprawach o przyznanie wszelkich dopłat w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, a wiec dotyczy także postępowań wznowieniowych, które są postępowaniami zależnymi od postępowań zwykłych dotyczących płatności za poszczególne lata i zakończonych decyzjami ostatecznymi. Jeśli zostaną stwierdzone określone wadliwości tych decyzji podjętych w postępowaniu zwykłym, to są one w postępowaniu wznowieniowym uchylane i organ na nowo orzeka w sprawie. Postępowania wznowieniowe w niniejszych sprawach – niezależnie od zapadłych w nich rozstrzygnięć – są konsekwencją wniosków o płatności złożonych przez L. G. a zatem przedmiotowe pełnomocnictwo upoważniało M. G. a do reprezentowania L.G. także w tych sprawach w postępowaniach wznowieniowych i dlatego zasadnie doręczano mu pisma, postanowienia i decyzje. Wznowienie postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli zaistniała przesłanka wznowieniowa, a po przeprowadzeniu postępowania mogą zapaść rozstrzygnięcia różnej treści – np. odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszych sprawach L. G. była prawidłowo reprezentowana przez M. G. a, a zatem nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. L. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na każdą z wymienionych wyżej decyzji organu II instancji z dnia 17 czerwca 2014r. i wniosła o ich uchylenie jako wydanych z naruszeniem art. 138 § 1, art. 6, art. 9, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa a także art. 32 kpa w związku z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego. Przytaczając treść pełnomocnictwa z dnia 8 stycznia 2007r. skarżąca powtórzyła zarzuty z wniosku o wznowienie postępowań, że przedmiotowe pełnomocnictwo było pełnomocnictwem rodzajowym i nie upoważniało M. G. a do jej reprezentowania w postępowaniach wznowieniowych prowadzonych w 2012r. Mocodawca udzielając pełnomocnictwa wskazuje poszczególne rodzaje spraw w których pełnomocnik będzie go prezentował i wola mocodawcy jest decydująca. W niniejszych sprawach brak jest podstaw do przyjęcia, że pełnomocnictwo to dotyczyło także postępowań nadzwyczajnych, bo brak jest takiego wskazania w jego treści, a postępowanie wznowieniowe jest szczególnym i wyjątkowym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. W tym postępowaniu dopiero po dokonaniu określonych czynności może dojść do uchylenia pierwotnych decyzji i do wydania nowego merytorycznego rozstrzygnięcia. Pełnomocnictwo dla M. G. a uprawniało go do reprezentowania strony w sprawie o przyznanie wszelkich dopłat (czyli w sprawach w których zapada rozstrzygnięcie merytoryczne) a wszczęcie postępowania wznowieniowego jeszcze nie oznacza takiego rozstrzygnięcia, a nawet może do niego nie dojść, jeśli nie wystąpią przesłanki wznowieniowe. Skarżąca podniosła także, że pełnomocnictwo jest oświadczeniem woli a wiec jego treść powinna być tłumaczona zgodnie z art. 65 § 1 kodeksu cywilnego czyli "jak tego wymagają ze względu na okoliczności, których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje". Data i cel przedmiotowego pełnomocnictwa niewątpliwie wskazuje, że dotyczyło ono postępowania I – instancyjnego w przedmiocie przyznania dopłat. Postępowanie wznowieniowe nie jest kolejnym etapem postępowania merytorycznego i dlatego nie obejmuje go pełnomocnictwo udzielone do postępowania zwykłego. Postanowienia z dnia 30 lipca 2012r. o wznowieniu postępowań oraz decyzje z dnia [...] września 2012r. zostały doręczone M. G. , a więc osobie nieuprawnionej. Ponadto skarżąca odniosła się także do kwestii merytorycznych dotyczących płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W odpowiedziach na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Rozpoznając wniesione skargi – po połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Jak wynika z okoliczności przytoczonych wyżej, spór w niniejszych sprawach sprowadza się do kwestii, czy w postępowaniach wznowieniowych wszczętych z urzędu przez organ I instancji postanowieniami z dnia [...] lipca 2012r. a dotyczących postępowań zakończonych ostatecznymi ( niezaskarżonymi) decyzjami organ I instancji z dnia [...] listopada 2007r., [...] listopada 2008r., [...] grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r. w przedmiocie dopłat bezpośrednich dla L.G. za lata 2007, 2008, 2009 i 2010 skarżąca L. G. nie brała udziału bez swojej winy, bo organ I instancji niezasadnie uznał, iż jest reprezentowana przez M. G. a na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2007r.; czy też pełnomocnictwo to było skuteczne – obowiązujące także w tych postępowaniach. W przedmiotowym pełnomocnictwie z dnia [...] stycznia 2007r. skarżąca L. G. upoważniła M. G. a do reprezentowania jej "przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach związanych z wpisem do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR, w sprawach o przyznanie mi przez ARiMR, jako producentowi rolnemu wszelkich dopłat w związku z prowadzoną przeze mnie działalnością rolniczą oraz do dysponowania w moim imieniu środkami finansowymi uzyskanymi od ARiMR z tytułu powyższych dopłat i do wskazania we wniosku o wpis ARiMR wyżej wymienionych środków finansowych, a także do wszelkich czynności, które okażą się konieczne a zmierzać będą do wykonania tego pełnomocnictwa". Nie budzi wątpliwości kwestia, że treść pełnomocnictwa, a więc jego zakres i czas obowiązywania musi być interpretowana w taki sposób, by było to zgodne z wyrażoną w nim wolą mocodawcy. Skoro więc w przedmiotowym pełnomocnictwie skarżąca upoważniła M. G. a do reprezentowania jej przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach o przyznanie wszelkich dopłat i do wszelkich czynności, to w ocenie Sądu, zasadne jest przyjęcie, że ta reprezentacja miała dotyczyć wszelkich postępowań, których przedmiotem były by dopłaty z tejże Agencji. Chodzi bowiem o "załatwienie" sprawy dopłat za poszczególne lata a wiec jeśli decyzje przyznające takie dopłaty czyli decyzje z dnia [...] listopada 2007r., [...] listopada 2008r., [...] grudnia 2009r. i [...] listopada 2010r. zostały objęte postępowaniami wznowieniowymi wszczętymi z urzędu, to w tych postępowaniach też chodzi o te dopłaty. Jak bowiem zasadnie stwierdzono w skargach, wszczęcie postępowania wznowieniowego może doprowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji przyznających dopłaty albo też do ich uchylenia i ponownego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Nie oznacza to jednak, że skoro w chwili wszczęcia tych postępowań wznowieniowych nie wiadomo jaki będzie ich skutek, to tym samym na tym nowym etapie – odrębnym od potrzebnego – dotychczasowy pełnomocnik strony nie może już brać udziału, w sytuacji, gdy w treści pełnomocnictwa nie wyłączono tego rodzaju postępowań. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat przecież także nie gwarantuje ich przyznania a trudno twierdzić, że to pełnomocnictwo aktualizuję się dopiero na etapie pozytywnego rozpatrzenia wniosku, czyli wydania decyzji. Przedmiotowe pełnomocnictwo upoważniało M. G. a do spraw o przyznanie wszelkich dopłat i podejmowanie wszelkich czynności mających na celu wykonanie tego pełnomocnictwa, czyli – w ocenie Sądu – do reprezentowania mocodawczyni we wszelkich sprawach których przedmiotem będą dopłaty, przy czym "wszelkie sprawy", to także sprawy wznowieniowe, niewyłączone z zakresu pełnomocnictwa. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie jest kolejnym etapem postępowania w znaczeniu formalnym ale merytorycznie dotyczy istoty tej samej sprawy w której z urzędu lub na wniosek wznowiono postępowanie. Z tego właśnie względu wznowione postępowanie, chociaż badane są w nim przesłanki wskazane w przepisach to jednak zmierza ono także do "załatwienia" sprawy w danym przedmiocie, czyli – jak wskazano wyżej – albo wyeliminowanie decyzji dotychczasowych i nowe merytoryczne rozstrzygnięcie, albo pozostawienie pierwotnej decyzji jako prawidłowej przez odmowę jej uchylenia. W przedmiotowym pełnomocnictwie jako organ wskazano Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa bez wyszczególnienia o który organ instancyjny (I czy II) chodzi a wskazano tylko przedmiot spraw, a mianowicie przyznanie dopłat. Należy wiec przyjąć, że każde postępowanie czyli postępowanie zwykłe, ewentualnie postępowanie odwoławcze, ewentualnie postępowanie wznowieniowe w swej istocie tej właśnie kwestii dotyczy. W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organów, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa – tj. niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez swojej winy, a wiec organy zasadnie odmówiły uchylenia decyzji z dnia [...] września 2012r. wymienionych wyżej. W uwzględnieniu naprowadzonych wyżej okoliczności Sąd oddalił skargi jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.).