I SA/Rz 710/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Jarosław Szaro / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2013-2014 uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania B. Ś., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016r. nr [...] o odmowie umorzenia zaległości wynikających z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z kosztami upomnień za okres od III kwartału 2013r. do IV kwartału 2014r. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 8 lutego 2016r. B. Ś. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o umorzenie opłat za odbiór odpadów powstałych od 2013r. wraz z należnościami ubocznymi oraz kosztami egzekucji i upomnień. Prośbę swą uzasadnił trudną sytuacją finansową, stanem zdrowia, bezrobociem. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest zasiłek w wysokości 604 zł. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2016r.nr [...] odmówił umorzenia zaległości wynikających z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z kosztami upomnień za: • III kwartał 2013r. w kwocie 56,40 zł, • IV kwartał 2013r. w kwocie 56,40 zł, • I kwartał 2014r. w kwocie 56,40 zł, • II kwartał 2014r. w kwocie 42,30 zł, • III kwartał 2014r. w kwocie 14,10 zł, • IV kwartał 2014r. w kwocie 14,10 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zaległość w opłacaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wynikiem nieuregulowania należności za odpady komunalne powstałe na posiadłości Wnioskodawcy. Zaległość powstała w wyniku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ I instancji, analizując treść art. 67a § 1 pkt 3 i § 2 ustawy dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.), stwierdził, że nie wystąpiły takie okoliczności jak pożar, powódź czy inna klęska żywiołowa bądź zdarzenie losowe, osłabiające zdolność płatniczą na tyle, by uniemożliwiało to zapłatę należnej na rzecz gminy opłaty. Umorzenie zaległości podatkowej jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków. We wniosku o umorzenie B. Ś. nie wykazał w żaden sposób, aby zachodziły przesłanki ważnego interesu podatnika uprawniające organ do zastosowania ulgi w postaci umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. Ś. podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę bardzo trudnej sytuacji materialnej Odwołującego. Organ zdefiniował ważny interes podatnika jedynie przez pryzmat nadzwyczajnych okoliczności, takich jak pożar, powódź, inna klęska żywiołowa. Zdaniem Odwołującego, takie stanowisko godzi w przedstawione przez Stronę fakty. Odwołujący boryka się z problemami finansowymi, jest osobą bezrobotną, utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 604zł netto. Ta kwota nie wystarcza na pokrycie wszystkich potrzeb. Ponadto Odwołujący jest osobą schorowaną, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu w przeciągu ostatnich kilku lat. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...]. Pozostaje pod stałym nadzorem i leczeniem w Poradni Zdrowia Psychicznego. Mieszka samotnie w parterowym, murowanym domu, wyposażonym w podstawowy sprzęt. Nie wystarcza mu środków do godnego życia. SKO w opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] lipca 2016r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium, powołując się na treść art. 67a § 1 pkt 3 o.p., wskazało, że postępowanie dotyczące umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowej toczy się w warunkach uznania administracyjnego. Organ podatkowy może więc nie uwzględnić wniosku podatnika, mimo że zachodzi ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny. Kolegium stwierdziło, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten przeprowadził w sposób wyczerpujący ocenę zebranego materiału dowodowego oraz w sposób dokładny rozważył istnienie ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w rozpatrywanej sprawie. Organ odniósł się szczegółowo do zaistniałej sytuacji osobistej podatnika i właściwie rozważył, czy zaistniała sytuacja nie ma charakteru kryzysowego, wymagającego większego wsparcia ze strony gminy. Organ zauważył także, że podatnik sam przyczynił się do wzrostu zaległości, nie poddając się obowiązkowi złożenia stosownej deklaracji. SKO stwierdziło więc, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pełne i zawiera prawidłową ocenę materiału dowodowego. B. Ś. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wyjątkowego charakteru sprawy i bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz innych przesłanek, które mają duże znaczenie w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zebrał co prawda pewien materiał dowodowy, jednak odniósł się do niego jedynie fragmentarycznie i bez głębszej analizy np. przez konkretne wskazanie, że posiadanie tak skromnego źródła dochodu pozwoli bez znacznego uszczerbku dla podatnika dokonać płatności. Podobnie organ II instancji nie uwzględnił okoliczności faktycznych podniesionych przez Skarżącego, naruszając w ten sposób art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że boryka się z problemami finansowymi. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się wyłącznie ze stałego zasiłku pobieranego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 604 zł netto. Jest to kwota, która nie wystarcza na pokrycie wszystkich potrzeb. Ponadto jest osobą schorowaną, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu w przeciągu ostatnich kilku lat, co generuje coraz większe wydatki na leki. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...]. Pozostaje pod stałym nadzorem i leczeniem w Poradni Zdrowia Psychicznego. Mieszka samotnie w parterowym, murowanym domu, wyposażonym w podstawowy sprzęt. Nie wystarcza mu środków do godnego życia. Skarżący argumentował, że umorzenie zaległości podatkowych pozwoliłoby na zaoszczędzenie choćby kilkunastu złotych miesięcznie, na nieprzewidziane wydatki. Nałożenie obowiązku zapłaty zaległych opłat komunalnych doprowadzi do znacznego pogorszenia sytuacji materialnej Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów prawa regulujących zasady rozpatrywania wniosków o umorzenie zaległości. W niniejszej sprawie zaległość ta dotyczyła opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określają przepisy zamieszczone w artykułach od 6h do 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 250 ze zm.). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że art. 6q tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Na mocy tego przepisu w celu rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości powstałej w opłacaniu opłat komunalnych stosuje się art. 67a o.p., który stanowi w § 1, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Ponadto umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa (art. 67a § 2 o.p.). W niniejszej sprawie organ II instancji akcentował, że przyznanie ulgi w postaci umorzenia zaległości dokonuje się w warunkach uznania organu administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w art. 67a § 1 o.p. sformułowania "może". Istotnie w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przyznanie ulgi podatkowej odbywa się w ramach swobodnego uznania organu rozpatrującego stosowny wniosek. Oznacza to, że nawet w przypadku zaistnienia pozytywnych przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości podatkowej (tj. ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego), organ podatkowy nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku podatnika i przyznania ulgi w spłacie zaległości. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie zwalnia organu podatkowego z obowiązku zebrania w sposób dokładny i wyczerpujący materiału dowodowego a następnie dokonania na jego podstawie oceny sytuacji skarżącego pod względem spełnienia przesłanek umożliwiających udzielenie ulgi podatkowej. Po drugie należy również zwrócić uwagę na przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2016r., sygn. II FSK 2427/14 rozumienie uznania administracyjnego w kontekście stosowania przez organy administracji publicznej art. 67a o.p. NSA w powyższym orzeczeniu wskazał, że istnieją pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ podatkowy, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, o których mowa w art. 67a § 1 o.p. Przekroczenie tych granic między innymi ma miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych lub nieracjonalnych, względnie na podstawie przesłanek, które są nieprawdziwe. NSA zaakcentował, że prawidłowa wykładnia art. 67a § 1 pkt 3 O.p. prowadzi do wniosku, że istnieją granice uznania administracyjnego, a prawidłowe zastosowanie wymienionego przepisu wymaga uwzględnienia także zasad słuszności i sprawiedliwości rozstrzygnięcia. Nie oznacza to, że przyszłe rozstrzygnięcie musi być korzystne dla skarżącego, ale winno być ono należycie uzasadnione, z uwzględnieniem aspektu jego słuszności (sprawiedliwości). W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie spełniło wskazanego wcześniej warunku skorzystania z tak rozumianego uznania administracyjnego. Organ II instancji nie wziął bowiem pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy w ramach oceny zasadności złożonego odwołania. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokładnie rozważył istnienie ważnego interesu podatnika. Taka ocena Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy budzi wątpliwości. Po drugie Kolegium pominęło, że organ I instancji nie odniósł się do drugiej przesłanki umorzenia zaległości, tj. interesu publicznego. Dopiero zaś dokładne i wyczerpujące zabranie materiału dowodowego oraz jego rozważenie w aspekcie przesłanek sformułowanych w art. 67a § 1 o.p. pozwala na przejście do kolejnego etapu rozpatrywania wniosku, w którym podejmuje się decyzję co do skorzystania z uznania administracyjnego. Organ rozpatrujący wniosek o umorzenie zaległości jest związany zasadami prowadzenia postępowania podatkowego. W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym (art. 122 o.p.). Organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 o.p.). Organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 o.p.). ponadto zgodnie z art. 210 § 4 o.p., uzasadnienie faktyczne decyzji ma zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zakres prowadzonego postępowania, jak również późniejsze uzasadnienie wydanej decyzji jest zdeterminowane treścią przesłanek zamieszczonych w art. 67a § 1 o.p. Zatem organ powinien ustalić takie okoliczności i zebrać takie dowody, które pozwolą ustalić, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście zostały spełnione przesłanki umorzenia zaległości. Pojęcie ważnego interesu podatnika jest pojęciem niedookreślonym, gdyż nie zostało przez ustawodawcę ściśle zdefiniowane, dlatego też o tym, czy w sprawie zachodzi ważny interes zainteresowanego decydują różnorakie czynniki. Należy natomiast zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny, tj. koszty leczenia (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu ograniczenie rozważań w kontekście spełnienia przesłanki ważnego interesu podatnika jedynie do kwestii nadzwyczajnych zdarzeń losowych, takich jak pożar czy powódź nie było do końca prawidłowe, ponieważ należało również wziąć pod uwagę okoliczności związane z sytuacją finansową, zdrowotną, czy majątkową Skarżącego. Jak wynika z pisma GOPS w [...] z dnia 27 kwietnia 2016r., jedynym dochodem Skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 604zł netto miesięcznie. Skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, nie posiada gospodarstwa rolnego. W kwestii sytuacji zdrowotnej Skarżącego ustalono, że posiada on orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe. Leczy się również w Poradni Zdrowia Psychicznego. Jeżeli chodzi o stan majątkowy Skarżącego ustalono jedynie, że zamieszkuje w domu parterowym, murowanym, wyposażonym w podstawowy sprzęt. Nie wyjaśniono natomiast, czy Skarżącemu przysługuje do niego prawo własności, czy też zamieszkuje w nim na podstawie innego tytułu prawnego. W kwestii wydatków, jakie Skarżący musi ponosić na codzienne utrzymanie organ oparł się jedynie na wyjaśnieniu zawartym w ww. piśmie GOPS, że opłaty mieszkaniowe i koszt zakupu leków wynosi 300 – 350zł miesięcznie. Nie wyjaśniono, czy ta kwota obejmuje również wydatki, jakie Skarżący musi ponosić na żywność. Jest to zaś istotna okoliczność dla oceny sytuacji finansowej Skarżącego w kontekście możliwości ponoszenia przedmiotowych opłat. Wydatki na wyżywienie są konieczne w codziennej egzystencji i nie mogą być pominięte przy ustalaniu ogólnej wysokości miesięcznych wydatków, które z kolei w sposób bezpośredni rzutują na sytuację finansową Strony. Należy uwzględnić, że Skarżący w toku postępowania nie podał konkretnej kwoty, jaką ponosi na wyżywienie, nie przedstawił również żadnych dowodów w tym zakresie. W takiej sytuacji należało jednak przeprowadzić odpowiednie czynności dowodowe na tę okoliczność, gdyż zgodnie z art. 180 § 1 o.p., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należało również dokonać wyczerpującego zestawienia wydatków Strony w przedziale miesięcznym, ustalić, czy Skarżący z uwagi na wielkość miesięcznych dochodów dysponuje w tym zakresie wolnymi środkami a następnie należało skonfrontować ustalone kwoty wydatków i dochodów z wysokością zaległości zadłużenia, której dotyczy wniosek o umorzenie. Rozważania dotyczące spełnienia przesłanki ważnego interesu podatnika wymagają ustalenia, czy spłata ciążącej na Skarżącym zaległości spowoduje istotne zagrożenie dla jego egzystencji, które sprawi, że Skarżący nie będzie w stanie zaspokajać niezbędnych potrzeb, koniecznych dla zapewnienia codziennego utrzymania. W ocenie Sądu przy ocenie zaistnienia ważnego interesu podatnika oparto się jedynie na fakcie braku wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych. Nie wzięto natomiast pod uwagę innych okoliczności, takich jak sytuacja finansowa, czy zdrowotna Skarżącego, które również decydują o zaistnieniu ważnego interesu podatnika. W ramach ponownego rozpoznania sprawy należy dokonać analizy przesłanki ważnego interesu podatnika również z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności, w szczególności dotyczących jego sytuacji zdrowotnej i finansowej. W ramach rozpatrywania wniosku o umorzenie zabrakło również odniesienia do drugiej przesłanki przyznania tego rodzaju ulgi, wymienionej w art. 67a § 1 o.p., a mianowicie do przesłanki interesu publicznego. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem nieostrym, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiono takie jego rozumienie, że interes publiczny zachodzi w sytuacji, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, POP 2000, z. 6, poz. 168, wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2016/12). W ocenie Sądu konieczność wzięcia pod uwagę tak rozumianej przesłanki interesu publicznego jest szczególnie uzasadniona ze względu na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Jedynym źródłem dochodu Skarżącego jest zasiłek stały w wysokości 604zł. Istnieje więc zagrożenie polegające na tym, że konieczność spłaty przedmiotowego zadłużenia jeszcze bardziej uzależni Skarżącego od pomocy społecznej, która jest wypłacana ze środków publicznych. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.).