I SA/Rz 720/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2016 r. spraw ze skarg spółki "A" w K. na postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2016 r. - nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wyłączonych dokumentów, - nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wyłączonych dokumentów, - nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wyłączonych dokumentów, - nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia wyłączonych dokumentów, oddala skargi. Zaskarżonymi postanowieniami z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej po rozpatrzeniu zażaleń Spółki J. S.A. na postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego w P. [...] kwietnia 2016r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie dokumentów wyłączonych z akt sprawy – utrzymał w mocy te postanowienia. Z treści zaskarżonych postanowień oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku prowadzonych przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. postępowań celnych wobec skarżącej spółki J. S.A. w przedmiocie powstania długu celnego w przywozie, w związku z usunięciem towaru spod dozoru celnego, organ ten postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. znak [...], działając na podstawie art.179 §1 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012r. poz.749) - zwanej dalej Op., wyłączył z akt sprawy pismo o nr [...] z dnia 2 marca 2012r. oraz pismo nr [...] z dnia 6 września 2012r. Strona została pouczona, że na wydane postanowienie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. W toku postępowania w przedmiocie długu celnego, Naczelnik Urzędu Celnego w P. postanowieniami z dnia [...] maja 2015r. wyznaczył Stronie 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego, w związku z planowanym wydaniem decyzji określającej kwotę długu celnego. W odpowiedzi na wezwanie strona zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie jej oraz przesłanie na adres siedziby Spółki kserokopii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, bądź też umożliwienie pełnomocnikowi Strony zapoznanie się z tymi dokumentami w siedzibie organu celnego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, tj. opisanych wyżej pism wyłączonych z akt sprawy. Postanowieniami z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego w P. - powołując się na art.179 §1 Op. - odmówił udostępnienia Stronie żądanych dokumentów, uzasadniając odmowę przesłanką interesu publicznego, z uwagi na fakt, iż ustalenia zawarte w żądanych dokumentach dotyczą funkcjonariuszy celnych. Dyrektor Izby Celnej postanowieniami z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia organu I instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionych odwołań. Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, postanowienia organów obu instancji zostały uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015r. sygn. akt I SA/Rz 857/15, Sąd podkreślił, że organu podatkowe, powołując się na przesłankę interesu publicznego związaną z faktem prowadzenia śledztwa prokuratorskiego, nie podały czego dotyczy prowadzone śledztwo ani przeciwko komu jest ono prowadzone. Zauważył też, że dokumenty, których udostepnienie stanowi przedmiot sporu są dokumentami kontroli wewnętrznej, a prokurator nie zakazał ich udostępniania stronie, uznając tym samym, że interes publiczny nie został wykazany. Formułując wobec tego wskazania do dalszego procedowania, zobowiązał organy podatkowe do zbadania i wyjaśnienia czy wystąpiła przesłanka interesu publicznego w rozumieniu art. 179 § 1 Op. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do prokuratury z wnioskiem o wyrażenie opinii w kwestii ewentualnej możliwości udostępnienia stronie materiałów dowodowych znajdujących się również w aktach śledztwa prowadzonego pod sygnaturą [...], obejmującego również możliwość wykonania kopii pism. W odpowiedzi na zapytanie uzyskano ostatecznie odpowiedź negatywną. Pismem z dnia 14 kwietnia 2016r. prokurator prokuratury krajowej poinformował wyraźnie, że nie udziela zgody za udostępnienie stronie wnioskowanych materiałów oraz wykonania ich kopii, dodając że uprzednio wyrażona zgoda była spowodowana omyłką wynikającą ze złej interpretacji treści zapytania. W tej sytuacji, opisanymi na wstępie postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2016r. odmówił stronie udostępnienia dokumentów wyłączonych z akt sprawy, powołując się w uzasadnieniu przedmiotowych postanowień na interes publiczny utożsamiany z dobrem prowadzonego śledztwa. W zażaleniach na powyższe postanowienia Strona, wnosząc o uchylenie przedmiotowych postanowień, zarzuciła organom podatkowym naruszenie: - art.179 §1 Op. poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostepnienia akt sprawy ze względu na interes publiczny nie wyjaśniając na czym interes ten polega; - art. 124 Op. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi kierował się organ w realiach konkretnej sprawy. - art. 123 w zw. z art. 178 §1 Op. poprzez naruszanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, którego konsekwencją jest brak wiedzy strony na temat całości zebranego materiału dowodowego oraz niemożność rzetelnego odniesienia się do obrony swoich interesów w toczącym się postponowaniu. - art.179 §1 Op. poprzez uznanie, że ochrona interesu publicznego obejmuje również dane osób związanych z postepowaniem celno-podatkowym, poprze prawdopodobne dokonanie czynności, których następstwem mogło być powstanie długu cennego. - art. 129 w zw. z art. 179 §1 Op. poprzez pozbawienie podatników wglądu do dokumentów, którymi kierował się organ wydający decyzje a także poprzez niewyjaśnienie przyczyn odmowy Po rozpatrzeniu odwołań strony Dyrektor Izby Celnej nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wyjaśnił, że zasady względnej jawności postępowania konkurującej niekiedy z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu w myśl art.179 §1 Ordynacji podatkowej, nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Ograniczenie określone w tym przepisie traktuje wprost o przymusie wyłączenia dostępu strony do tego rodzaju dokumentów. ograniczenie stronie prawa do wglądu do akt sprawy wiąże się z uprzednim wyłączeniem z akt sprawy zarówno dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, jak i dokumentów podlegających wyłączeniu z akt sprawy ze względu na interes publiczny, a zatem konsekwencją objęcia dokumentu ochroną - z uwagi na tajemnicę państwową lub interes publiczny - jest odmowa udostępnienia stronom przeglądania takiego dokumentu, uniemożliwienie sporządzania z niego notatek, kopii, odpisów. W ocenie organu odwoławczego w pojęciu "interesu publicznego", o którym mowa w art. 179 § 1 Op. mieści się także dobro prowadzonego śledztwa. Skoro zatem organ prowadzący postępowanie karne, uznał iż wydanie stronie dokumentów zalegających aktach prawy godzi w dobro prowadzonego śledztwa, organ I instancji nie mógł, wbrew wyraźnemu zastrzeżeniu Prokuratora, udostępnić do wglądu bądź wydać stronie kopii tych dokumentów. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, przyznał że organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjaśnił jednak, że skoro istnieją przesłanki ograniczenia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu w myśl art.179 §1 Op. – skorzystanie przez organ podatkowy z takiej możliwości nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia prawa. W skardze na powyższe postanowienia, wnosząc o ich uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzających je postanowień Naczelnika Urzędu Celnego, strona podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postepowania tj. art. 179 §1, art. 178 §1, 179 §3 w zw. z art. 217§2, art. 121 §1 w zw. z. art. 123, art. 124 oraz art. 188 w zw. z art. 179 §1 Op. W treści skargi, strona zarzuciła organowi, w pierwszej kolejności lakoniczność wyjaśnień, które zgodnie z treścią art. 124 Op. winny przekonać skarżącą o istnieniu przesłanek przemawiających za odmową udostępnienia jej akt sprawy. W ocenie skarżącej mimo ponownego rozpatrzenia sprawy, organy podatkowe w dalszym ciągu nie wykazały w sposób wyczerpujący przesłanki interesu publicznego, w której upatrują podstawę do wyłączenia spornych dokumentów z akt sprawy. Podkreśliła, że pod pojęciem interesu publicznego należy rozumieć wartości służce ogółowi, a nie jedynie organowi prowadzącemu postępowanie. Zaznaczyła też że bezzasadnym jest odmawianie stronie dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy celne dla potrzeb postępowania celnego czy też dyscyplinarnego, z uwagi na dobro prowadzonego równolegle śledztwa, gdyż zdaniem strony, dysponentami tychże materiałów, mimo ich przydatności dla prowadzonego śledztwa, nie jest prokurator ale organ celny prowadzący postępowanie w ramach którego dokumenty te zostały wytworzone. Strona zarzuciła także, że wyłączając jawność dokumentów , organ celny nie wskazał choćby w przybliżeniu powodów dla których udostępnienie ich stronie może negatywnie wpłynąć na prowadzone postępowanie ani też nie określił zakresu potencjalnych negatywnych skutków takiego udostępnienia. Skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy stwierdzone zostały nieprawidłowości w działaniu funkcjonariuszy celnych, wyłączenie spornych dokumentów powoduje, że skarżąca, jako główny zobowiązany w procedurze tranzytu, nie może dochodzić swoich praw, gdyż nie jest w stanie zaznajomić się ze stanem faktycznym sprawy a także poznać przyczyn, które spowodowały usunięcie towaru spod dozoru celnego. Zarzuciła organom celnym działania mające na celu ukrycie niewygodnych dla tego organu materiałów, które naruszają zasadę zaufania do organów podatkowych oraz zasadę prawdy materialnej, gdyż zamiast podjąć wszelkie działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ utrudnia stronie dostęp do istotnych informacji. Podkreśliła, że gdyby stwierdzone uchybienia funkcjonariuszy były na tyle istotne, że bez ich udziału nie byłby możliwy fikcyjny wywóz towarów na Ukrainę, to istnieje podstawa prawna uznania tychże funkcjonariuszy za dłużników celnych, na mocy art. 203 ust 3 WKC, co stanowi również zarzut przeciwko wydanym w sprawie decyzjom wymiarowym. Strona podniosła również, że niezwykle istotną dla niej jest możliwość złożenia wniosku o zwrot lub umorzenie należności celnych na zasadach słuszności tj. na podstawie art. 239 WKC, dla którego uwzględnienia koniecznym jest wykazanie zaniedbań bądź też świadomego działania funkcjonariuszy celnych, które to działania uzasadniałyby zwrot należności celnych skarżącej spółce w oparciu o zasadę słuszności. Ponieważ informacje te zawarte są w wyłączonych przez organ dokumentach, istnieje bezpośrednia zależność pomiędzy wnioskiem o udostępnienie dokumentów a wniosku o zwrot lub umorzenie należności celnych na zasadach słuszności – bez wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego w przedmiotowej sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie dokumentów wyłączonych z akt sprawy, nie jest możliwe zgodne z zasadami prawdy materialnej rozpoznanie wniosku o zwrot należności celnych. W odpowiedzi na skargi, Dyrektor Izby Celnej wnosząc o ich oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kompetencją sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), której art. 134 § 1 wskazuje, że sąd, orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze, ani też powołaną podstawą prawną. W zakresie kontroli mieści się ocena, czy rozstrzygnięcia odpowiadają prawu i czy postępowanie prowadzące do ich wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., zaskarżone decyzje i postanowienia podlegają uchyleniu jedynie w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 179 § 1 Op. przepisów art. 178 Op. nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączył z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Natomiast według art. 178 Op. – strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania notatek, kopii lub odpisów, także do zakończenia postępowania. Art. 178 Op. zawiera dwie zasady postępowania tj. zasadę bezwzględnej jawności postępowania, oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem nieostrym i nie zostało zdefiniowane. Nie można go więc rozumieć tak szeroko, aby niweczyło to istnienie dwóch powyższych zasad. Konieczne jest więc ustalenie jednoznacznej przesłanki stosowania tej instytucji, w każdej indywidualnej sprawie, a poprawność wykładni tego pojęcia podlega badaniu w toku instancji. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, wyłączenie z akt sprawy dokumentów o numerach: - [...]z dnia 2 marca 2012r. - [...]z dnia 6 września 2012r. nastąpiło ze względu na interes publiczny rozumiany jako dobro śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną w L. w zakresie m.in. niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy celnych podczas dokonywania odpraw na drogowym przejściu w H.. Przedstawione dokumenty będące dokumentami kontroli wewnętrznej, znajdują się również w aktach śledztwa prowadzonego pod sygnaturą [...], a prokurator prokuratury krajowej w odpowiedzi na zapytanie organu celnego, w piśmie dnia 14 kwietnia 2016r. poinformował wyraźnie, że nie udziela zgody za udostępnienie stronie wnioskowanych materiałów oraz wykonania ich kopii. W tej sytuacji trudno podzielić stanowisko strony, że nie istnieje wyraźnie wskazany interes publiczny przemawiający za odmową udostępnienia jej wnioskowanych materiałów dowodowych, oraz że prokurator prowadzący śledztwo nie powinien być traktowany jako dysponent spornego dokumentu. Dokumenty, o którym mowa w sprawie, wytworzone przez organy celne stały się następnie częścią akt prowadzonego śledztwa. Skoro organ prowadzący śledztwo widzi w możliwości ich udostępnienia stronie, niebezpieczeństwo dla tegoż śledztwa, spełniona zostaje ustawowa przesłanka ograniczenia stronie możliwości dostępu do akt sprawy z uwagi na interes publiczny. W ocenie Sądu bowiem w pojęciu "interesu publicznego o którym mowa w art. 179 § 1 Op. mieści się także dobro prowadzonego śledztwa. Ujawnianie przestępstw i skuteczne ściganie ich sprawców, jako element bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży bowiem w interesie całego społeczeństwa i stanowi swego rodzaju dobro wspólne. Potrzeba ochrony tego dobra może zatem stanowić uzasadnienie dla ograniczenia Stronie postępowania dostępu do niektóry dokumentów z akt sprawy celnej i podatkowej. O tym zaś, czy w konkretnej sprawie zachodzi potrzeba ochrony tego dobra decyduje każdorazowo organ prowadzący dane postępowanie i nie chodzi tu, wbrew stanowisku strony, jedynie o organ w którego kompetencjach leżało wytworzenie dokumentu. Niezrozumiałym jest bowiem przyznawanie mocy decydowania o ochronie dokumentu tylko jednemu spośród kilku organów z niego korzystających, w sytuacji gdy jego ujawnienie może potencjalnie zagrozić dobru innego postępowania, prowadzonego z udziałem tegoż dokumentu. W tej sytuacji organ celny nie mógł, wbrew wyraźnemu zastrzeżeniu prokuratora prowadzącego śledztwo, udostępnić do wglądu bądź wydać stronie kopii tych dokumentów. Wyłączenie dokumentu, o którym mowa w przepisie art. 179§1 Op. oznacza ograniczenie prawa stron do ich wglądu, sporządzania notatek, kopii lub odpisów. Ograniczenie określone w tym przepisie traktuje wprost o przymusie wyłączenia dostępu stron do tego rodzaju dokumentów. Tym samym konsekwencją objęcia dokumentu ochroną - z uwagi na tajemnicę państwową oraz interes publiczny - jest odmowa udostępnienia stronom przeglądania takiego dokumentu, sporządzania z niego notatek, kopii, odpisów. Stanowi to niewątpliwie przeszkodę w czynnym realizowaniu przez stronę czynnej obrony własnych praw, jednakże należy zauważyć, że choć dokument wyłączony z akt sprawy jest niejawny dla strony postępowania, jest on jednocześnie dokumentem dostępnym dla organów i sądów dokonujących kontroli instancyjnej wydanych wobec strony rozstrzygnięć. Dlatego też ograniczenie prawa strony do obrony własnych praw – choć niewątpliwe - nie jest nazbyt dotkliwe, gdyż rolą Sądu w postępowaniu sądowo -administracyjnym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest dokonywanie kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć również w oderwaniu od podnoszonych przez strony zarzutów. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.