I SA/Rz 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstąpienia skarżącego do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T. J. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 722/15 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Agencji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Agencji) z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie odmowy wstąpienia T.J.(dalej Skarżącego) w miejsce M. M. do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na skutek przeniesienia posiadania gruntów. Wystąpił on o przyjęcie części gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym realizowanym przez M. M. tj. działki ewidencyjne nr 900 o powierzchni 14,72 ha oraz działki ewidencyjnej nr 902 o powierzchni 5,24 ha, położonych w miejscowości R., gmina K. Działki te objęte były zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000. Do powyższego wniosku Skarżący dołączył: 1. oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007 – 2013; 2. akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia 11 kwietnia 2014 r. o nabyciu przez Skarżącego działek oznaczonych numerami 900 i 902 położonymi w miejscowości R., gmina K.; 3. umowę dzierżawy gruntów rolnych – tj. działek ewidencyjnych 900 i 902 zawartą w dniu 11 kwietnia 2014 r. między Skarżącym "wydzierżawiającym" a M.M. "dzierżawcą"; 4. wypowiedzenie w/w umowy sporządzone 25 września 2014 r. W dniu 9 lutego 2015r. wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w wyniku przeniesienia posiadania gruntów tj. działek ewidencyjnych nr 900 i nr 902 położonych w miejscowości R. gmina K. złożyła S. M., wskazując Skarżącego jako przekazującego. Wśród dokumentów złożonych przez S. M. wraz z przedmiotowym wnioskiem znalazła się umowa dzierżawy działek ewidencyjnych nr 900 i 902 zawarta w dniu 25 września 2014r. między Skarżącym "wydzierżawiającym" a S. M. "dzierżawcą". W takim stanie sprawy Kierownik Agencji decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr ., nr [...] odmówił Skarżącemu wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej, stwierdzając brak skutecznego przejęcia części zobowiązania rolnośrodowiskowego M. M. Odwołanie od tej decyzji złożył Skarżący podnosząc, że złożone przez niego dokumenty dają podstawę do przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego z M. M. na Niego, a następnie z jego osoby na S. M. Dyrektor Agencji decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną decyzję Kierownika Agencji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że Skarżący nie był posiadaczem dziełek ewidencyjnych o nr 900 i 902 położonych w miejscowości R. w powiecie K. Dlatego nie mógł przejąć części zobowiązania rolnośrodowiskowego M. M. obejmującego w/w działki na których M. M. realizował dotychczas program rolnośrodowiskowy w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000. Skarżący zawarł umowę dzierżawy dotyczącą z M. M., którą wypowiedział 25 września 2014r. ze skutkiem na ten dzień i w tym samym dniu wydzierżawił ponownie w/w działki ewidencyjne S. M. Faktyczne władanie przedmiotowych działek przez Skarżącego nie było stanem trwałym, ponadto odwołujący nie miał zamiaru faktycznego władania rzeczą dla siebie tj. faktycznego użytkowania rolniczego działek, bowiem jego zamiarem było przekazanie działek nowemu dzierżawcy oferującemu korzystniejsze warunki dzierżawy, co zostało tego samego dnia potwierdzone poprzez zawarcie nowej umowy dzierżawy, tym samym odwołujący pozbawił się elementów posiadania. Wobec powyższego Skarżący nie posiadał legitymacji do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce M. M. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Skarżący zarzucając decyzji Dyrektora Agencji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. a) § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r. - dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie mógł skutecznie przejąć zobowiązania rolnośrodowiskowego, podczas gdy do takiego skutecznego przejęcia doszło w dniu 25 września 2014 r.; b) § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący nie wypełnił warunków w tym przepisie zakreślonym, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący wypełnił wymogi skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od M.M.; c) art. 8 kpa poprzez pouczenie skarżącego przez pracownika organu o trybie i sposobie wykonania czynności przed organem w celu skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, a następnie po wykonaniu przez skarżącego czynności nakreślonych przez organ, doręczenie decyzji odmawiającej wstąpienia skarżącemu do toczącego się postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy okoliczności tej nawet nie zbadał i nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu odwołania skarżącego od decyzji Kierownika Agencji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zaś okoliczność ta została przez skarżącego podniesiona, d) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013.173.tj) - dalej ustawa), poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, który wskazywał, iż skarżący wypełnił wszelkie wymogi skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 336 kc poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że: - w przypadku skarżącego nie doszło do przejęcia posiadania określonych gruntów rolnych, podczas gdy do przejęcia takiego doszło, okoliczność ta została organowi zgłoszona, zaś wskazany wyżej przepis prawa nie zakreśla dla takiego posiadania wymogu określenia ciągłości w czasie, - skarżący nie był w posiadaniu na dzień 25 września 2014 r. przedmiotowych gruntów, podczas gdy w dniu wypowiedzenia umowy dzierżawy tychże gruntów zawartej pomiędzy skarżącym a M. M. dzierżawca przekazał skarżącemu posiadanie gruntów; zgodnie zaś z art. 140 kc skarżący jako właściciel nieruchomości i ich posiadacz mógł nieruchomością tą swobodnie dysponować, czego organ skarżącemu odmówił, b) art. 336 kc w zw. z art. 337 kc poprzez odmówienie skarżącemu ochrony zapewnionej dla posiadania zgodnie z zasadą a majori ad minus. Jak stanowi bowiem przywołany przepis, "posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddał drugiemu rzecz w posiadanie zależne", a zatem przepis ten dotyczy również skarżącego, jako właściciel nieruchomości oraz na dzień 25 września 2014 r. jej posiadacza, c) art. 87 Konstytucji RP poprzez zastosowanie do skarżącego wymogów, które nie zostały przewidziane w żadnym akcie prawnym, bowiem skarżący wypełnił warunki wskazane w przepisach szczegółowych w celu przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, zaś organ do tychże wymogów dołączył również – nigdzie nie wskazany - obowiązek posiadania gruntów w dłuższym okresie czasu. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) na podstawie art. 200 ppsa o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie decyzji Kierownika Agencji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie odmowy wstąpienia Skarżącego w miejsce M. M. do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organ administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszył prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 nr 270 z późn. zmianami dalej ppsa). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do ustalenia czy Skarżący był w posiadaniu działek ewidencyjnych 900 i 902 położonych w R., gmina K. co pozwoliłoby mu przejąć część zobowiązania rolnośrodowiskowego M. M. obejmującego w/w działki ewidencyjne i wstąpić w jego miejsce do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie organów obu instancji Skarżący nie był posiadaczem działek ewidencyjnych nr 900 i 902, który mógłby przejąć zobowiązanie rolnośrodowiskowe po dotychczasowym beneficjencie M. M. Skarżący jako właściciel w/w działek zawarł umowę dzierżawy i przekazał faktycznie działki do użytkowania innemu podmiotowi, przez co pozbawił się posiadania. Najpierw była to umowa z M. M. Umowa ta została wypowiedziana w dniu 25 września 2014r. ze skutkiem na ten dzień i w tym samym dniu została zawarta umowa dzierżawy z S. M. Faktyczne władztwo przedmiotowych działek nie było zatem stanem trwałym. Skarżący natomiast twierdzi, że spełnił wszelkie wymagania aby wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej i przejęcia na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego aby umożliwić następne przejęcie tego zobowiązania nowemu dzierżawcy przedmiotowych działek S.M. W sprawie tym rację należy przyznać Skarżącemu. Przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ani Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie przyznaje pojęcia "posiadania" dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów tytułu IV Posiadanie – Kodeksu Cywilnego. Zgodnie z art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W myśl art. 337 kc posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne. Natomiast art. 348 kc stanowi, że przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. W oparciu o dokumenty dołączone do wniosku Skarżącego organy ustaliły, że: w dniu 11 kwietnia 2014r. sporządzona została w formie aktu notarialnego umowa przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek w związku z umową sprzedaży zawartej w dniu 25 lutego 2014r. pomiędzy M. M. a T. Z. działającym jako pełnomocnik Skarżącego. Umową z dnia 11 kwietnia 2014r. zawarta została dzierżawa przedmiotowych gruntów pomiędzy Skarżącym – wydzierżawiający a M.M. – dzierżawcą, który zobowiązał się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach ewidencyjnych 900 i 902 położonych w R., gmina K. Działki te objęte zostały zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000. W dniu 25 września 2014r. Skarżący na piśmie wypowiedział M.M. umowę dzierżawy ze skutkiem na ten dzień, a następnie zawarł umowę dzierżawy przedmiotowych działek z S. M. Umowa ta datowana jest także na dzień 25 września 2014r. Dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego w świetle wyżej wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że Skarżący od momentu zawarcia umowy przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek stał się ich samoistnym posiadaczem i nie utracił go pomimo zawarcia umów dzierżawy. Jednoznacznie na to wskazuje wyżej przytoczony przepis art. 337 kc. Natomiast M. M. z chwilą zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowych działek był posiadaczem zależnym i faktycznie nimi władał do wydania Skarżącemu ich posiadania w następstwie wypowiedzenia umowy dzierżawy. Z tą chwilą władającym i posiadaczem samoistnym był Skarżący. Z kolei władztwo i posiadanie zależne objęła S.M. z momentem zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowych gruntów. W związku z powyższym nie można aprobować twierdzenia organów, że Skarżący nie był posiadaczem działek ewidencyjnych 900 i 902 położonych w R. (str. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji i str. 7 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Ocena organów, że władanie przedmiotowych działek przez Skarżącego nie było stanem trwałym, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. "Trwałość władania" nie jest przesłanką, która organy muszą stwierdzić, aby pozytywnie rozpoznać wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Takiej przesłanki nie przewidują przepisy ustawy, rozporządzenia czy też rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005 str. 1 z późn. zm.). Przywoływany przez organy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 1998r. (sygn. akt I SA 339/98, Lex nr 44548) nie może stanowić wskazówki w rozpoznawanej sprawie albowiem został wyrażony przy rozpoznaniu innego stanu faktycznego i prawnego. Wskazany wyrok zapadł w sprawie rozpoznawanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989r. Nr 74 poz. 74) oraz ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz.U. Nr 10 poz. 48 z późn.zm.) i wyrażony tam pogląd nie może być automatycznie i bezkrytycznie przenoszony do rozpoznania sporu, w którym regulacja prawna jest zasadniczo odmienna. Dokonując regulacji jak w art. 25 ustawy czy też § 32 rozporządzenia legislator przewidział i zaaprobował sytuacje w których następuje przeniesienie posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Jednocześnie nie zawarł żadnych ilościowych ograniczeń takich przeniesień co wskazuje, że "trwałość posiadania" nie jest przesłanką konieczną dla wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wniosek Skarżącego o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. spełnia wymogi formalne i oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało złożone w przepisanym prawem terminie. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że ze skutecznym przejęciem zobowiązania rolnośrodowiskowego dochody gdy spełnione zostaną warunki: 1. Przejęcie zobowiązania powinno nastąpić wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową; 2. Podstawą przeniesienia posiadania działek rolnych powinna być umowa; 3. Przekazanie działek rolnych i zobowiązanie powinno nastąpić od tej samej osoby; 4. Przejmującym (grunt i zobowiązanie) powinna być jedna osoba. W rozpoznawanej sprawie beneficjentem płatności rolnośrodowiskowej był M. M. W związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Skarżącym a M. M. oraz faktem, że posiadanie przedmiotowych działek zostało przekazane Skarżącemu w dniu 25 września 2014r. należy stwierdzić, iż wszystkie wyżej wskazane warunki zostały spełnione. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że tego samego dnia tj. 25 września 2014r. Skarżący zawarł kolejną umowę dzierżawy przedmiotowych działek tym razem z S. M. Jak wyżej wskazano "trwałość władania" nie jest przesłanką dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku tym bardziej, że nie ma żadnych podstaw do określenia przez jaki czas Skarżący winien władać przedmiotowymi działkami aby organ uznał, iż władanie było stanem trwałym. W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozpatrzenia stwierdzenia organu, że Skarżący "nie miał zamiaru faktycznego władania rzeczą dla siebie tj. faktycznego użytkowania rolniczego działek, bowiem jego zamiarem było przekazanie działek nowemu dzierżawcy oferującemu korzystniejsze warunki dzierżawy...". Rolą organów było aby ocenić czy w chwili gdy Skarżący przejął od M. M. posiadanie przedmiotowych działek, co spowodowało, że będąc samoistnym posiadaczem faktycznie nimi władał, spełnił wszelkie warunki konieczne do wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Fakt czy Skarżący w tym samym dniu, następnym miesiącu czy następnym roku zawarł kolejną umowę dzierżawy i przekazał faktyczne władztwo przedmiotowych działek nie ma znaczenia dla powyższej oceny. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzi do ograniczenia Skarżącego w jego prawie własności przedmiotowych działek (art. 140 kc) m.in. w prawie pobierania pożytków np. pożytku cywilnego wynikającego z umowy dzierżawy. Ponadto prowadzi do sytuacji, że kolejnemu dzierżawcy odmawia się możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania w sprawie z przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 o czym świadczy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. Przy takim stanowisku organów wykluczona jest możliwość kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sytuacji gdy pierwotnym beneficjentem – dzierżawcą właściciel rozwiązuje umowę dzierżawy, a następnie zawiera kolejną umowę dzierżawy, nawet wówczas gdy kolejny dzierżawca spełnił wszelkie warunki do przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie takie stanowisko jest niezgodne z przepisami ustawy i rozporządzenia. Dlatego też opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 ppsa.