I SA/Rz 731/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ WSA Jarosław Szaro po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. J. S. (dalej określany także jako skarżący) wystąpił ze skargą na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Utrzymano nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności na 2017 r. Z ustaleń organów wynika, że skarżący w dniu 22 czerwca 2018 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odręcznie sporządzony wniosek o przyznanie płatności na 2017 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z uwagi na stwierdzone braki formalne podania w dniu 23 czerwca 2017 r. wezwano go do złożenia wniosku na formularzu i dołączenia niezbędnych załączników; wezwanie to zostało odebrane dopiero 4 lipca 2017 r., podczas gdy termin do zgłoszenia wniosku o płatność na 2017 r. upływał 26 czerwca 2017 r. (podstawowy termin wynosił od 15 marca do 15 maja; został on przedłużony w 2017 r. do 31 maja; wniosek mógł zostać zgłoszony także do dnia 25 czerwca 2017 r., a z uwagi na to, że był to dzień ustawowo wolny od pracy, możliwe było jego złożenie jeszcze w dnu 26 czerwca 2017 r., co wynikało z przepisów rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.). Odpowiedzi udzielono 6 lipca 2017 r., ale bez zachowania odpowiedniej formy. W tych okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego postanowił odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do dyspozycji art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Stanowisko organu I instancji zostało utrzymane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego, który podkreślił, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Podał, że obowiązek zgłoszenia wniosku o płatność na formularzu wynika z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa o płatnościach". Zdaniem organu, z powodu bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku, wszczęcie postępowania w sprawie płatności bezpośrednich na rok 2017 r. stało się niedopuszczalne. Pomimo zaś zgłaszanego żądania wydania wniosku spersonalizowanego jego uwzględnienie nie było możliwe, ponieważ nie ziściła się przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach, tj. wnioskodawca we wcześniejszym roku nie otrzymał pozytywnej decyzji w sprawie płatności. Natomiast w maju 2017 r. wysłano wnioskodawcy druk formularza, instrukcję jego wypełnienia, zapotrzebowanie na wydruk materiału graficznego, wniosek o ustalenie powierzchni i oświadczenie o ANR; poinformowano go również o terminie zgłaszania wniosków. W skardze J. S. zarzucił, że stanowisko organów jest dla niego krzywdzące i niezgodne ze stanem faktycznym. Postępowanie w sprawie przeprowadzono po rocznym zaniechaniu. Kilkakrotnie zwracał się pisemnie i osobiście do Kierownika Biura Powiatowego o przekazanie spersonalizowanego wniosku wraz z załącznikami graficznymi, których jednak nie otrzymał. Dlatego złożył wniosek na odręcznie przygotowanym piśmie, oczekując na otrzymanie formularza, który mu przesłano, ale nie był on wypełniony. Z tych względów w ocenie skarżącego postępowanie w sprawie płatności powinno zostać wszczęte. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonych postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośredniej na 2017 r. wykazała, że stanowisko zajęte przez właściwe w sprawie organy nie narusza prawa. Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich na 2017 r., jak i to, że nie złożył w przepisanym terminie wniosku na formularzu wraz z wymaganymi załącznikami. Organy uznały, że w takich okolicznościach, wobec braku wniosku zgłoszonego w przepisanym terminie z zachowaniem wymagań formalnych, wszczęcie i prowadzenie postępowania było niedopuszczalne, ponieważ termin do zgłoszenia wniosków ma charakter materialnoprawny. Dlatego wydano postanowienie o odmowie jego wszczęcia oparte na przepisie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący uważa natomiast, że zgłoszony przez niego wniosek powinien doprowadzić do wszczęcia postępowania, gdyż zwracał się kilkakrotnie do Kierownika Biura Powiatowego o przekazanie mu spersonalizowanego wniosku wraz z załącznikami graficznymi, których jednak nie otrzymał. Dlatego złożył wniosek na odręcznie przygotowanym piśmie, oczekując na otrzymanie ww. dokumentów. Otrzymany zaś formularz nie był wypełniony. Powyższe okoliczności przemawiają za prawidłowością stanowiska organów. Przed wydaniem kontrolowanych postanowień dopełniły one względem skarżącego niezbędnych obowiązków informacyjnych pod kątem wymagań związanych z ubieganiem się o płatności bezpośrednie (tj. w szczególności złożenia wniosku w określonym terminie na formularzu, który - co zostało przyznane w skardze, został mu przekazany wraz z innymi dokumentami, w tym instrukcją jego wypełnienia) i przyczynie niemożności doręczenia mu tzw. wniosku spersonalizowanego, tj. wypełnionego przez organ wraz z materiałem graficznym. Z uwagi na to, że zgłoszone żądanie nie spełniało wymagań formalnych, a nie zostały one dopełnione w przepisanym terminie, prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania, ponieważ jego prowadzenie w takiej sytuacji było niedopuszczalne. Niedopuszczalność ta wynika wprost z przepisów prawa. Podstawą prawną kontrolowanego postępowania I instancji był przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi on, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowanie), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy uznały, że w sprawie żądania skarżącego zastosowanie znajdzie przypadek określony w przepisie jako "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Uzasadnienie obu postanowień, a w szczególności organu odwoławczego, zawiera jasne i przystępne wyjaśnienie powodów wydanego rozstrzygnięcia, które zasługuje w pełni na podzielenie. Zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), reguluje w polskim porządku prawnym zasadniczo ustawa o płatnościach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312). W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast jej art. 6, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie. Wśród tych warunków przewidziano m.in. konieczność zgłoszenia wniosku w określonym terminie, tj. zasadniczo w okresie od 15 marca do 15 maja danego roku, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach. W 2017 r. termin ten został przedłużony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 17 maja 2017 r. (Dz. U. poz. 968) do dnia 31 maja. Dodatkowo, wniosek można było złożyć jeszcze w terminie 25 kolejnych dni, tyle że z sankcją określoną w art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014, nr 181, s.48), tj. pomniejszenia płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia. Zgłoszenie wniosku po tym terminie, w myśl powołanego przepisu rozporządzenia nr 640/2014 (art. 13 ust. 1 akapit trzeci), wymaga uznania go za niedopuszczalny. Ewentualne poprawki wniosku możliwe byłyby także tylko w takim maksymalnym terminie (art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014). Drugim istotnym wymaganiem było złożenie wniosku na odpowiednim formularzu udostępnianym na stronie internetowej Agencji, wraz z ewentualnymi załącznikami. Podstawę prawną tego wymogu stanowi art. 22 ust. 1, 7 i 8 ustawy o płatnościach. Podkreślić przy tym należy, że - jak zauważyły to organy - udostępnienie wniosku przez Agencję drogą elektroniczną wraz z materiałami graficznymi dotyczy tylko tych rolników, którzy złożyli wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w poprzednim roku i płatność taką otrzymali (art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013). Z przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach wprost wynika, że ww. termin na złożenie wniosku nie podlega przywróceniu. Z kolei art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 literalnie stanowi, że złożenie wniosku po upływie ostatecznego terminu jest niedopuszczalne. Prawidłowo zatem przyjęto, że termin ten ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje niedopuszczalność (utratę prawa) żądania przyznania płatności. Zasadnie więc odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, który nie spełniał wymagań formalnych, a ponadto nie wpłynął do organu w przepisanym terminie na wymaganym formularzu i to pomimo skierowania do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków, które odebrał już po upływie ostatecznego terminu, a i tak nie dopełnił obowiązków formalnych. W takich okolicznościach prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich było zatem niedopuszczalne. To z kolei oznaczało ziszczenie się przesłanki określonej w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w postaci "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, głównie spowodowanej upływem terminu do zgłoszenia poprawnego wniosku. Zauważyć należy, co wynika z akt sprawy i treści skargi, że organ I instancji wywiązał się z obowiązków, jakie ciążyły na nim z mocy art. 3 ust. 2 pkt 3 oraz art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach. Skarżącemu udzielono niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, poinformowano go o nieprawidłowościach złożonego podania (żądania). Nie jest bowiem między stronami sporne, że skarżący otrzymał formularz z instrukcją jego wypełnienia i inne jeszcze dokumenty, tyle że nie skorzystał z możliwości ich osobistego wypełnienia i złożenia w określonym terminie. Był także informowany o wszystkich istniejących wymaganiach w tym zakresie. Niedopełnienie wymagań formalnych i niezgłoszenie prawidłowego wniosku w przepisanym terminie wynikało wyłącznie z jego zaniedbania. To on występował w postępowaniu przed organami w roli wnioskodawcy, na którym z mocy art. 3 ust. 3 ustawy ciążył obowiązek dowodzenia faktów i przedstawiania dowodów, a z mocy art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zgłoszenia wniosku wszczynającego postępowanie. Organ nie miał obowiązku wypełniania wniosku za skarżącego, a tym bardziej podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie zachodziły również podstawy do doręczenia mu tzw. wniosku spersonalizowanego, skoro w 2016 r. nie przyznano mu płatności, co także zostało mu wyjaśnione, a co znajduje swoje oparcie normatywne w przepisach art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. W przypadku rolnika ubiegającego się o płatność po raz pierwszy, udostępnienie materiału graficznego następuje tylko na jego wniosek, w którym wskazuje działki ewidencyjne, na których jest położony ten grunt, sporządzony na formularzu udostępnionym przez Agencję (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm. ). Prawo zgłoszenia prawidłowego wniosku wszczynającego postępowanie pozostawało zatem tylko w jego gestii. Podsumowując, wszczęcie postępowania bez zachowania wyżej opisanych wymagań formalnych, wyłącznie na podstawie odręcznie sporządzonego pisma, nie było dopuszczalne z przyczyn natury prawnej - braku wniosku spełniającego wymagania formalne, a nade wszystko upływu terminu, w którym taki prawidłowo wypełniony wniosek mógłby zostać złożony. Zachowanie tej formy nie tylko wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, ale ma również na celu ułatwienie i usprawnienie całego postępowania związanego z przyznawaniem płatności, w tym oceną podania przez wnioskodawcę wszystkich danych, o których mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zastosowanie się do nich było konieczne. Z podanych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Sąd oddalił skargę jako niezasadną.