I SA/Rz 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek / spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 listopada 2013r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] którą ustalono A.P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15,00 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1,2,7 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także § 2 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 28 ust. 1, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.), art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiający szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 15 ze zm.), Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 14 maja 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 442) oraz art. 47 § 1, art. 56 § 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz.60 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 5 maja 2009r. A.P. (dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, w którym zadeklarowała do płatności w pakiecie nr 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnię 1,71 ha. Strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową do gruntów rolnych w wysokości 855,00 zł. Płatności przyznane przedmiotową decyzją zostały w dniu 8 lutego 2010 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 października 2012 r. kontroli administracyjnej sprawy rolnośrodowiskowej organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na 2009 r. i wynosi 1,68 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trybie art. 155 k.p.a., za zgodą strony, zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. i wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję nr [...] przyznając A.P. płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w kwocie 840,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że A.P. nie spełniła warunków wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zaprzestała użytkowania 0,03 ha na działce ewidencyjnej nr [...] (działka rolna B) na której powinien realizowany być program rolnośrodowiskowy i dlatego kwotę przyznanej dotacji należało pomniejszyć. Organ poinformował stronę o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych podając numer konta na który należy dokonać zwrotu. Decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została skutecznie doręczona, strona nie wniosła od niej odwołania. Następnie Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranych środków finansowych. Przed wydaniem decyzji w sprawie pismem z dnia 10 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu A.P. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił A.P. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 15 zł. Od decyzji tej wnioskodawczyni wniosła odwołanie. W odwołaniu podniosła, że obowiązek zwrócenia naliczonej płatności w kwocie 15 zł jej nie dotyczy, ponieważ to Agencja dopuściła się zaniedbań i pomyłek w wydaniu decyzji. Jej zdaniem Agencja, jako urząd działający na podstawie przepisów prawa obowiązana jest do przestrzegania praworządności i powinna dołożyć wszelkiej staranności w celu zgromadzenia pełnego, obiektywnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Jej zdaniem Agencja dopuściła się błędów i zaniedbań przy wydawaniu decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranej dotacji, gdyż do sytuacji tej doszło z przyczyn od niej niezależnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił stanowiska skarżącej i nie uwzględnił odwołania. Po rozpatrzeniu materiału zebranego w spawie oraz po analizie zarzutów odwołania stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych a wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzja jest prawidłowa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. A.P. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 155 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wyjaśniła, że wniosek o przyznanie płatności i wszelkie dane dotyczące deklarowanego obszaru w dniu składania wniosku narzucone jej były z góry przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, gdyż zasadą jest że Agencja kilka miesięcy przed złożeniem wniosku wysyła do rolników wydruki zdjęć satelitarnych a także gotowy wydruk wniosku z danymi o nieruchomości, m.in. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG), który może być przez rolnika zadeklarowany. Rolnik nie ma możliwości podania we wniosku innego np. większego obszaru danej nieruchomości, ponieważ jest związany danymi pochodzącymi od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Oprócz tego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonuje kilkakrotnie kontroli złożonego przez rolnika wniosku, najpierw przy składaniu, później przy wprowadzaniu i rejestrowaniu, a następnie przy wypłacie płatności. Jej zdaniem kontrola wniosku, który złożyła odbyła się nierzetelnie i dlatego nie poczuwa się do tego, aby brać na siebie odpowiedzialność za zaistniałą sytuację. Podkreśliła, że to Agencja popełniła błędy i dlatego uważa, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności jej nie dotyczy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 - dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji. Mianowicie organ I instancji zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie projektu przygotowanego w sprawie rozstrzygnięcia - decyzji o ustaleniu koty nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Organ odwoławczy pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. przesłał organowi I instancji pozytywnie zaopiniowany projekt powyższej decyzji. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ mianowicie DORARiMR. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana bowiem z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.