I SA/Rz 738/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Bożena Wieczorska (spr.) Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 15 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 738/08 Uzasadnienie 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. (nr [...]) – wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008r. (nr [...]) w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. 1.1. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że M. K. (zobowiązana) wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2008r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: styczeń 1999 – październik 2001r. w łącznej kwocie 6.838,42zł. Wniosek swój uzasadniła brakiem możliwości spłaty zadłużenia względem ZUS ze względu na trudną sytuację materialną (zobowiązana sama utrzymuje 5-osobową rodzinę) oraz na fakt błędnie odprowadzonej składki na ubezpieczenie zdrowotne. 1.2. W toku postępowania Prezes ZUS ustalił, iż zobowiązana aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej, a jest zatrudniona w ZOZ w K. na stanowisku pielęgniarki. Podstawa wymiaru jej składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe wyniosła (na podstawie wydruku ZUS RCA 1/05 – 2008) – 2785,62zł. Zobowiązana jest współwłaścicielką działek o nr KW: [...] oraz działki o pow. 3,74 ara wraz z budynkiem mieszkalnym znajdującym się na tej działce przy ul. [...], oraz ruchomości w postaci samochodów: Ford Escort – rocznik 1992 oraz Volkswagen Passat – rocznik 1986. Zobowiązana nie zalega z należnościami o charakterze publicznoprawnym tj. podatkami i nie zaciągała żadnych kredytów, ani pożyczek. M. K. nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających korzystanie z pomocy społecznej. Z zaświadczenia z dnia 12 maja 2008r. wydanego na żądanie zobowiązanej przez Urząd Skarbowy w K. wynika, że składka zdrowotna nie została odliczona od ryczałtu, co potwierdza również decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] czerwca 2008r. (nr [...]), którą odmówiono stwierdzenia i zwrotu nadpłaty zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów ewidencjonowanych za lata 1999-2000. Mąż zobowiązanej – Z. K. jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Rodzina zobowiązanej, w której jest troje dzieci w wieku 14, 16 i 22 lata, utrzymuje się z jej wynagrodzenia. Najstarsze dziecko studiuje w trybie stacjonarnym. Opłaty związane ze studiami tj. wynajem mieszkania, media, wyżywienie i dojazdy ponosi zobowiązana. Zobowiązana przedłożyła rachunki dokumentujące wydatki za wodę, gaz i energię elektryczną, telefon, abonament telewizyjny i podatek od nieruchomości. 1.3. Prezes ZUS wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne reguluje art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2007, nr 11, poz. 74 z późn. zm. – zwana dalej ustawą o s.u.s.) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. 1.4. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezes ZUS odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ze względu na to, że zobowiązana nie znajduje się w sytuacji, w której niezastosowanie instytucji umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej zobowiązanej oraz jej rodziny i dodał, że zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stawnie opłacić należności. 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła decyzji niezgodność z prawem i wniosła o jej uchylenie. 2.1. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. W toku postępowania przedstawiła szereg dowodów wykazujących, że faktycznie znajduje się w tragicznej sytuacji finansowej, która uniemożliwia jej wywiązanie się ze swych zobowiązań wobec ZUS. Dowody te są wiarygodne i nie były w żadnym stopniu kwestionowane przez organ rentowy w trakcie postępowania wyjaśniającego. Zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne jest przez ubezpieczoną aktualnie niemożliwa, bowiem pozbawiłaby ubezpieczoną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny jest prawdziwy, jednak jego ocena dokonana przez organ jest błędna i wręcz dowolna. 2.2. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżąca podniosła zarzut przedawnienia zaległości z tytułu składek, co – jej zdaniem – powinno być powodem umorzenia zaległości, a organ tego nie uczynił. Przedmiotem postępowania są składki na ubezpieczenie zdrowotne, które były wymagalne w okresie od stycznia 1999r. do października 2001r. Zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami tj. art. 28 ust. 2 ustawy z 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym należności te przedawniały się z upływem 5 lat od ich powstania. Ustawa z dnia 23 stycznia 2003r. o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 28 poz. 153) wprowadziła w tym zakresie istotną zmianę wydłużając okres przedawnienia do 10 lat. Ustawa ta wprowadziła z mocą od 1 kwietnia 2003r. zasadę, że składki na ubezpieczenie zdrowotne przedawniają się według takich samych reguł jak składki na ubezpieczenie społeczne. Jednak ustawa ta, jak również ustawa zmieniająca od 1 stycznia 2003r. okres przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne z 5 do 10 lat nie zawierała przepisów przejściowych regulujących kwestie związane z przedawnieniem roszczeń powstałych przed datą jej wejścia w życie. W tej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 3 kc, zgodnie z którym prawo nie może działać z mocą wsteczną i do należności powstałych przed zmianą okresu przedawnienia stosujemy przepisy wcześniejsze. Tak więc wszystkie zobowiązania z tytułu ubezpieczeń zdrowotnych i społecznych powstałe do daty wejścia w życie zmiany wprowadzonej w/w ustawą tj. odpowiednio do 31 marca i do 1 stycznia 2003r. przedawniają się z upływem 5 lat. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2007r. (sygn. akt III AUa 799/07) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006r. (sygn. akt III SA/Wr 517/2004). 3. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń wniósł o jej oddalenie. 3.1. Odnosząc się do zarzutu błędnej i dowolnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego Prezes ZUS ponownie przedstawił materialną i rodzinną sytuację zobowiązanej i stwierdził, że ocena całości dokumentacji zebranej w sprawie wskazuje, że "...zobowiązana nie znajduje się w sytuacji, w której nie zastosowano umorzenia należności spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej zobowiązanej", oraz, że "stan majątkowy w powyższej sprawie nie uzasadnia zastosowania umorzenia należności". 3.2. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia składek ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Znowelizowany art. 24 ustawy o s.u.s. – który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2003r. – wprowadził generalną zasadę, iż należności z tytułu składek przedawniają się po upływie 10 lat, co oznacza wprowadzenie jednolitego okresu przedawnienia wszystkich wymaganych zobowiązań z tytułu ubezpieczeń społecznych, także powstałych do dnia 31 grudnia 2002r. Na poparcie powyższego stanowiska organ przytoczył wyroki z dnia 12 lipca 2007r. (sygn. akt I UK 37/07) i z dnia 12 listopada 2007 (sygn. akt I UK 147/07) oraz uchwałę z dnia 2 lipca 2008r. (sygn. akt II UZP) Sądu Najwyższego, który stwierdził, że nieprzedawnione w 2002r. należności z tytułu składek przedawniają się dopiero z upływem dziesięciu lat. W ustawie zmieniającej nie przewidziano bowiem żadnego przepisu przejściowego. A skoro tak to trudno bronić poglądu, że należności ze składek, co do których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed 2003 r., przedawniają się po pięciu, a powstałe później dopiero po dziesięciu latach. Art. 24 ust. 4 ustawy o SUS jest jednoznaczny i mówi że "należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie dziesięciu lat od dnia, w którym stały się wymagalne". Zatem od 1 stycznia 2003r. przepis ten odnosi się do wszystkich należności, wobec których nie upłynęło jeszcze dziesięć lat od dnia ich wymagalności. Zdaniem Sądu Najwyższego przyjęcie odmiennego stanowiska wymagałoby istnienia przepisu rozdzielającego terminy przedawnienia należności zależne od daty wymagalności składek przed i po nowelizacji, a takiego przepisu nie ma. Sąd Najwyższy podkreślił, że ustawodawca może zmienić terminy przedawnienia, nawet w czasie trwania stosunku prawnego. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – któremu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 października 2008r. (sygn. akt VSA/Wa 254/08) przekazał sprawę według właściwości – zważył, co następuje: 4.1. W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlega zarzut przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, bowiem umorzenie lub odmowa umorzenia może dotyczyć wyłącznie zobowiązań wymagalnych. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od stycznia 1999r. do października 2001r. należności te powstały pod rządem ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. nr 28, poz. 153 z późn.zm.), która w art. 28 ust. 2 przewidywała 5-letni okres przedawnienia licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Z dniem 1 kwietnia 2003r. ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym została zastąpiona przez ustawę z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. nr 45, poz. 391 z późn.zm.), która w art. 33 ust. 2 stwierdziła, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 z późn.zm.). Art. 24 ust. 4 tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, przewidywał – co do zasady – 5-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od daty ich wymagalności. Z dniem 1 stycznia 2003r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074), która znowelizowała art. 24 ustawy o s.u.s. w ten sposób, że termin przedawnienia należności z tytułu składek został wydłużony do 10 lat. Ww ustawa z 18 grudnia 2002r. nie zawierała, co podkreśliła skarżąca, przepisów przejściowych, które wskazywałyby jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałych przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji. Wątpliwości interpretacyjne, które wyłoniły się w trakcie stosowania cytowanej wyżej ustawy rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 2 lipca 2008r. (sygn. akt II UZP 5/08) stwierdził, że dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999r. do października 2001r. nie uległy przedawnieniu do dnia 1 kwietnia 2003r. tj. do dnia, od którego ma do nich zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 ustawy o s.u.s. przewiduje 10-letni okres ich przedawnienia. Z powyższych względów zarzut skargi odnośnie przedawnienia ww należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne Sąd uznał za bezzasadny. 4.2. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1296 z późn.zm.), bada legalność zaskarżonej decyzji tj. czy zawiera ona należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Wyjaśniając stan faktyczny sprawy orzekający organ zgromadził szereg dowodów obrazujących stan rodzinny, dochodowy i majątkowy zobowiązanej, jednakże nie dokonał ich oceny z punktu widzenia przesłanek odmowy umorzenia należności. Zarówno bowiem w pierwotnej decyzji, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS stwierdził, że "...zobowiązana nie znajduje się w sytuacji, w której niezastosowanie umorzenia spowoduje drastyczne pogorszenie się sytuacji materialnej z obowiązanej i jej rodziny". Stwierdzenie powyższe, pomijając nawet jego nieostrość jest nieuprawnione w sytuacji gdy organ nie skonfrontował nawet dochodów zobowiązanej i wydatków koniecznych na utrzymanie zobowiązanej i jej rodziny z wysokością zaległości, nie ocenił jej sytuacji majątkowej, jak również nie wziął pod uwagę zasady obliczalności składek na ubezpieczenie zdrowotne od zryczałtowanego podatku dochodowego. Samo zgromadzenie dowodów – co bez wątpienia organ uczynił – nie jest równoznaczne z ich oceną. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, który zaprezentowano w zaskarżonej decyzji, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności o charakterze publicznoprawnym, w tym należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego. Nie zwalnia to jednak organu od uzasadnienia swego stanowiska. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej zobowiązanej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja pozbawiona jest należytego uzasadnienia, co oznacza, że została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. 4.3. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).