I SA/Rz 739/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Zarządu Województwa [.] z dnia [.] października 2017r. nr [.] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej - dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez wprowadzenie ulepszonej usługi". oddala skargę. I SA/Rz 739/17 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Zarząd Województwa (dalej: Instytucja Zarządzająca) nie uwzględnił protestu K. K. (dalej: wnioskodawca/skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A", od negatywnej oceny merytorycznej - dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wzrost konkurencyjności firmy poprzez wprowadzenie ulepszonej usługi", złożonego w ramach naboru konkursowego nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-002/16 Osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 – 2020 (dalej: Konkurs). Uzasadniając negatywną ocenę (informacja z dnia [...] sierpnia 2017r.) organ odwołał się do opinii ekspertów, którzy zakwestionowali spełnienie kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu", nr X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" i nr XIII "Realność wskaźników". W złożonym proteście wnioskodawca zakwestionował rzetelność oceny w zakresie oprotestowanych kryteriów. Dodał, że spadek przychodów i strata za 2016r. wynikły z trudnej sytuacji na rynku usług budowlanych oraz z realizowanych, a nie skończonych robót, które "zamkną się" w 2017r., jednak prognozowane przychody na lata 2018-2020 nie były zawyżone, biorąc pod uwagę planowaną realizację projektu oraz zakończone negocjacje w sprawie nowego kontraktu budowlanego. Do protestu wnioskodawca dołączył informację "Rozliczenie za okres od 1.01.2017r. do 31.07.2017r." oraz pismo od dostawcy maszyn w sprawie możliwości udzielenia pomocy w sfinansowaniu zakupu koparki. Po ponownym dokonaniu oceny projektu Zarząd Województwa uznał protest za niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ stwierdził, że w wyniku wniesionego protestu od pierwszej oceny merytorycznej - dopuszczającej wniosku o dofinansowanie, Instytucja Zarządzająca powołała Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), w składzie której do oceny przedmiotowego wniosku w zakresie objętym protestem wyznaczono dwóch ekspertów, którzy nie byli zaangażowani we wcześniejszą ocenę tego wniosku. Po zapoznaniu się z treścią protestu eksperci przeprowadzili ponowną weryfikację w zakresie oprotestowanych kryteriów. W odniesieniu do kryterium nr IX "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu" eksperci stwierdzili, że przedstawione przez wnioskodawcę prognozy przychodów nie są realne ze względu na dużą konkurencję na rynku, a wnioskodawca nie uzasadnił wielkości założonej sprzedaży, informując jedynie, że została oszacowana na podstawie doświadczenia i znajomości rynku. Zdaniem ekspertów projekt nie jest opłacalny, bo dynamika wzrostu przychodów jest bardzo niska, a okres zwrotu inwestycji bardzo długi. Ponadto wykazano wysoki wskaźnik zadłużenia, pomimo, że w analizie finansowej nie ujęto kredytu w rachunku bankowym, który wnioskodawca zaplanował zaciągnąć na zapłatę podatku VAT. W sytuacji, gdy wydatki kwalifikowane ponad 4-krotnie przekraczają aktywa trwałe, mając na uwadze przedstawione prognozy oraz dotychczasowe wyniki firmy, wnioskodawca nie daje gwarancji zapewnienia trwałości rezultatów projektu. W odniesieniu do kryterium X "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" eksperci wskazali, że wnioskodawca nie wykazał zasobów finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu, nie przedstawił dokumentów potwierdzających możliwość uzyskania kredytów, a wysokie zadłużenie zagrozi płynności finansowej. Mając na uwadze dotychczasową działalność, wysokie wskaźniki zadłużenia i brak opłacalności inwestycji, kryterium uznano za niespełnione. Uzasadniając brak spełnienia kryterium XIII "Realność wskaźników" eksperci wskazali na brak możliwości osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym budżecie, skoro zakwestionowano wykonalność projektu. W szczególności ze względu na brak wystarczających środków finansowych nie zostanie osiągnięta wartość wskaźnika "Inwestycje prywatne uzupełniające środki publiczne" 574 912,80 zł, a z uwagi na nieotrzymanie dofinansowania nie zostanie osiągnięty wskaźnik "Liczba przedsiębiorstw objętych wsparciem w celu wprowadzenia produktów nowych dla firmy". Odnosząc się do zarzutów podniesionych w proteście eksperci wskazali, że zgodnie z § 21 pkt 7 Regulaminu Konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014—2020 w ramach osi priorytetowej i Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP" przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 241/4866/16 z dnia 29 listopada 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1,4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1,4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2,020 – Nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-002/16 (dalej: Regulamin konkursu), wnioskodawca ma prawo do dokonania jednokrotnych wyjaśnień wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez KOP konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie. Powyższe zapisy nie dają podstaw do wywodzenia jakiegoś uniwersalnego prawa do dokonania korekty/uzupełnień wniosku w każdym przypadku. Jeżeli jednak jest możliwa ocena na podstawie pierwotnej dokumentacji, KOP nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy do wyjaśnień, uzupełnień lub korekt. Ponadto załączniki dołączone do protestu nie podlegają ocenie. Stanowiłoby to złamanie zasady jednokrotności poprawy wniosku na danymi etapie oceny i równego traktowania wnioskodawców. Organ zaakceptował ocenę dokonaną przez ekspertów i nie uwzględnił protestu. W skardze na powyższą uchwałę K. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art.37 ust.2 i art.44 ust.1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r., poz.217 – dalej: ustawa wdrożeniowa), przez dokonanie błędnej oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z ponowną oceną wniosku w zakresie oprotestowanych kryteriów. Podniósł, że składał wniosek o tej samej treści w dwóch naborach, najpierw w 2016r. i obecnie w 2017r. W pierwszym naborze wniosek został oceniony pozytywnie zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym – przy założeniu wskaźników tego samego typu, jednak z uwagi na brak środków został skierowany na listę rezerwową. Ponadto podczas oceny pierwszego wniosku na etapie oceny merytorycznej skarżący został poproszony o dostarczenie dodatkowych dokumentów w postaci promesy bankowej, co też uczynił. Podczas oceny drugiego wniosku skarżący nie miał takiej możliwości (brak oceny merytorycznej), jednak dostarczył dokumenty o możliwości sfinansowania wniosku do złożonego protestu, które jednak nie zostały uwzględnione. Zgodnie z dokumentacją konkursową na etapie składania wniosku nie ma konieczności dostarczania innych dokumentów. Zdaniem skarżącego ocena ekspertów została przeprowadzona nierzetelnie. Skarżący prowadzi działalność jednoosobowo, zajmuje się wyłącznie prowadzeniem dokumentów firmy i pozyskiwaniem klientów, natomiast wykonywaniem usług i dbaniem o sprzęt zajmują się jego pracownicy, co przekłada się na obroty firmy wynoszące średnio około 750 000,00 zł rocznie. Strata za 2016r. spowodowana była trudną sytuacją na rynku usług budowlanych w zakresie robót ziemnych (m.in. brak wpływu środków unijnych na inwestycje) oraz wynikła też z realizowanych, a nie skończonych robót budowlanych. Natomiast osiągnięcie przychodów na poziomie ok. 700 000 zł oznacza, że prognozowane przychody w latach 2018-2020 nie były zawyżone, biorąc pod uwagę planowaną realizację projektu. Już obecnie przychody firmy za okres od stycznia do lipca 2017r. wynoszą 1 954 476,61zł, a powyższe znalazło odzwierciedlenie w informacji z księgowości, którą dołączono protestu, jednak nie została wzięta pod uwagę przez ekspertów, podobnie jak informacja odnośnie kontraktu budowlanego na lata 2017-2018 o wartości 2.208.355,00 zł netto. Oznacza to, że przyjęte prognozy nie były zawyżone, a wręcz znacznie zaniżone. Zarówno plan finansowy, jak i wyniki oraz amortyzacja, której nie eksperci nie wzięli w ogóle pod uwagę, dają możliwość utrzymania trwałości projektu. Zaciągnięty kredyt będzie spłacany zarówno z zysku jak i z amortyzacji, która pozostaje w przedsiębiorstwie i może być wykorzystana na ten cel. Zdaniem skarżącego, oceniający powinni w trakcie oceny zażądać lub dać możliwość wyjaśnienia przez wnioskodawcę różnych kwestii w zakresie jego sytuacji finansowej (np. nie ujęcia w rachunku bankowym kredytu na zapłatę podatku VAT, gdyż w dokumentacji wszystkie kwoty wyliczane są w kwotach netto). Powinni też uwzględnić przedłożone z protestem pismo od potencjalnego dostawcy o możliwości uzyskania pożyczki na realizację inwestycji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodał też, że ocena merytoryczna wniosków powierzona została niezależnym ekspertom, działającym zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów, którzy posiadają wiedzę w zakresie celów i sposobu realizacji RPO WP 2014-2020. Zdaniem Zarządu, ocena dokonana przez ekspertów została przeprowadzona z zachowaniem zasady równego traktowania wnioskodawców i nie ma podstaw do jej zakwestionowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017r., poz.1369 – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpoznania skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne, gdyż ocena projektu została dokonana przez Instytucję Zarządzającą zgodnie z prawem, w tym w szczególności zgodnie z ustawą wdrożeniową oraz Regulaminem Konkursu i załącznikami do tego Regulaminu. Zgodnie z art. 37 ust.1 i ust.2 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, na podstawie kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący. W myśl art.44 ustawy wdrożeniowej, oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów, powołana przez właściwą instytucję. Z kolei zgodnie z § 21 pkt 2 i 3 Regulaminu Konkursu, ocena merytoryczna projektów dokonywana jest w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe. Oceny tej dokonuje Komisja Oceny Projektów, złożona z ekspertów powołanych z Listy ekspertów RPO WP 2014-2020 z dziedziny odpowiadającej naborowi. Natomiast Instytucja Zarządzająca sprawuje nadzór nad Komisją Oceny Projektów w zakresie zgodności konkursu z przepisami ustawy i regulaminem konkursu (art.44 ust.6 ustawy wdrożeniowej – obecnie art.46 ust.7). Postępowanie konkursowe nie jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie wskazanym w art.50 ustawy wdrożeniowej), ale ma charakter szczególny, jego reguły są zasadniczo wyznaczone przez instytucję organizującą konkurs, która jest też autorem przepisów normujących zasady postępowania konkursowego. Udział beneficjentów w takim konkursie jest dobrowolny, a przystąpienie do konkursu oznacza zgodę na reguły postępowania określone w ogłoszeniu o naborze, regulaminie konkursu i powiązanych dokumentach. Powyższe uregulowania wskazują na to, że przedmiotem kontroli sądu może być jedynie zgodność przeprowadzonego konkursu z ustawą wdrożeniową i regulaminem konkursu (wraz z załącznikami), natomiast poza tą oceną jest realizacja celów założonych do osiągnięcia w konkursie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie przez skarżącego kryteriów IX, X i XIII w zakresie oceny merytorycznej – dopuszczającej wniosku o dofinansowanie projektu. Dla potrzeb tej oceny powołani zostali eksperci – specjaliści w dziedziny związanej z danym naborem, którym Instytucja Zarządzająca powierzyła wybór projektów – najlepszych spośród biorących udział w konkursie - z punktu widzenia celów programu operacyjnego. Zadaniem ekspertów było zatem dokonanie niezależnej i rzetelnej oceny projektów z uwzględnieniem celów założonych w konkursie przez Instytucję Zarządzającą i w oparciu o sformułowane przez tę instytucję kryteria, w tym kryteria merytoryczne-dopuszczające, zawarte w "Kryteriach wyboru projektu wraz z metodologią obliczania kryteriów merytorycznych jakościowych" - załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu. Z opisu kryterium IX – "Zapewnienie trwałości rezultatów projektu" wynika, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlegać będzie czy projektodawca jest zdolny do utrzymania rezultatów projektu (przez minimum 5 lat lub 3 lata w przypadku MŚP od zakończenia jego realizacji), zarówno pod względem finansowym, jak i organizacyjnym. W ramach Kryterium nr X – "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu" weryfikacji podlega czy wnioskodawca dysponuje m.in. odpowiednimi zasobami ludzkimi, rzeczowymi, niematerialnymi, doświadczeniem niezbędnymi do prawidłowej realizacji projektu oraz osiągnięcia jego celów, a także czy wnioskodawca dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi umożliwiającymi realizację projektu biorąc pod uwagę zaplanowany budżet oraz harmonogram jego realizacji w oparciu o dokumenty finansowe, np. - promesę kredytową, promesę leasingu finansowego, promesę pożyczki inwestycyjnej, wystawioną na podstawie zweryfikowanej przez bank zdolności finansowej wnioskodawcy, - miesięczne zestawienie obrotów na rachunku/rachunkach (głównym i pomocniczych) za ostatnie 12 miesięcy oraz saldo na tych rachunkach, - umowę pożyczki sporządzoną w formie aktu notarialnego. Kryterium nr XIII – "Realność wskaźników" wymaga wykazania wiarygodności oraz możliwości osiągnięcia zakładanych wartości wskaźników przy założonym sposobie realizacji projektu. Zakres kontroli przez Sąd oceny merytorycznej – dopuszczającej dokonywanej przez ekspertów jest wyznaczony przez kryteria określone w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, a zatem ocena ta powinna być przejrzysta, rzetelna i bezstronna. Uznanie oceny za niezgodną z prawem wymagałoby więc wykazania, że była ona nieprzejrzysta, nierzetelna i stronnicza. Skarżący zarzucił, że ocena merytoryczna dopuszczająca w zakresie oprotestowanych kryteriów była nierzetelna, bo wniosek dotyczący tej samej inwestycji złożony w poprzednim naborze (w 2016r.) i przy założeniu wskaźników tego samego typu, został oceniony pozytywnie, a ponadto w obecnym naborze – w odróżnieniu od poprzedniego – wnioskodawca nie miał możliwości złożenia wyjaśnień i uzupełnień do wniosku. W ocenie Sądu twierdzenia te są bezpodstawne. Za nierzetelną może być uznana ocena projektu nie zawierająca żadnego uzasadnienia bądź zawierająca uzasadnienie, które nie poddaje się żadnej weryfikacji. W rozpoznawanej sprawie ocena projektu została w sposób jasny i przejrzysty uzasadniona. W ramach projektu wnioskodawca planuje wprowadzić nową usługę polegającą na wykonywaniu robót wyburzeniowych i rozbiórkowych, a w tym celu zamierza zakupić koparkę gąsienicową za kwotę 1 039 915,80zł. Wnioskodawca zaplanował finansowanie projektu kredytem inwestycyjnym w wysokości 630 000zł, VAT kredytem obrotowym w wysokości 194 455zł, a pozostałą część własnymi środkami finansowymi (210 000zł). Eksperci wskazali na brak uzasadnienia prognozowanej wielkości sprzedaży, nie popartej żadnymi badaniami marketingowymi, a ponadto na wysoki wskaźnik zadłużenia i brak opłacalności przedsięwzięcia. Stwierdzenia ekspertów zawierają odniesienia do analizy dotychczasowych wyników wnioskodawcy (niestabilne przychody w latach 2014-2016), prognozowanych przychodów ze sprzedaży usług (zawyżona prognoza, brak znaczącego wzrostu przychodów), stanu zadłużenia (wnioskodawca wszystkie posiadane środki własne zamierza przeznaczyć na realizację projektu, co może zagrozić płynności finansowej), sytuacji na rynku (duża konkurencja w regionie w zakresie usług wyburzeniowych). Z przedstawionych w dokumentacji aplikacyjnej danych eksperci wyciągnęli logiczne wnioski, co do braku wykazania zasobów finansowych niezbędnych do prawidłowej realizacji projektu oraz braku gwarancji zapewnienia trwałości rezultatów projektu i osiągnięcia zakładanych wskaźników. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby tę ocenę zakwestionować jako nierzetelną. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej dopuszczającej w innym konkursie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ocenę rzetelności wniosku w niniejszej sprawie, dotyczącej innego konkursu. Brak również podstaw do czynienia zarzutu ekspertom, że nie wezwali wnioskodawcy o przestawienie dodatkowych dokumentów czy wyjaśnień w kwestii spełnienia kryteriów dopuszczających, ponieważ wezwanie takie jest prawem, a nie obowiązkiem ekspertów i to od ich uznania zależy czy takie wezwanie wystosują. Jak wynika z uzasadnienia oceny przez ekspertów dostrzegli oni, że wnioskodawca nie dostarczył dokumentów potwierdzających możliwość uzyskania kredytów, lecz odstąpili od wezwania wnioskodawcy do ich dostarczenia ze względu na sytuację majątkową firmy oraz brak opłacalności inwestycji i uznanie, że w tych okolicznościach dodatkowe dokumenty nie miałyby wpływu na ocenę projektu. W świetle zarzutów skargi należy też wskazać, że dokumenty dołączone do protestu nie mogą być uwzględnione przy ocenie przedmiotowych kryteriów, gdyż podstawą oceny są jedynie dokumenty aplikacyjne i ewentualne uzupełnienia dokonane na wezwanie KOP. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiałoby modyfikację wniosków, a to stanowiłoby złamanie zasady równego traktowania beneficjentów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.