I SA/Rz 744/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015r. sprawy ze skargi P. C. i P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności spadkobierców 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2015r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. C. i P. C. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 744/15 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spadkodawcy J. C. z tytułu pobytu w Miejskim Ośrodku Zapobiegania Uzależnieniom w P. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia organy najpierw trzykrotnie orzekały w przedmiocie umorzenia wobec P. C. i P. C. należności za pobyt J. C. (ojca Skarżących) w izbie wytrzeźwień w P. w wysokości 18.633,60zł. J.C. zmarł w dniu 23 lutego 2011r., zaś na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 września 2011r., sygn. akt [...] spadek po nim nabyli synowie: P.C. i P.C. po 1/2 części. W dniu 22 września 2011 r, spadkobiercy złożyli wniosek o umorzenie należności z tytułu pobytu ich ojca w izbie wytrzeźwień zaś Prezydent Miasta P. wydawał trzykrotnie decyzje z dnia [...] listopada 2011r., [...] kwietnia 2012r. i [...]czerwca 2012r. o odmowie umorzenia tych należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dwukrotnie uchylało ww. decyzje organu I instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, za pierwszym razem, że Prezydent Miasta P. nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania a za drugim razem, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący przesłanek umorzenia należności określonych w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 613), dalej O.p. oraz, że nie zawiadomiono stron w sposób prawidłowy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając po raz trzeci decyzję w dniu [...] sierpnia 2012r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012r. o odmowie umorzenia przedmiotowych należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013r., I SA/Rz 1029/12 uchylił ww. decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012r. wskazując, że organ odwoławczy nie rozważył, czy należności za pobyt w izbie wytrzeźwień mają charakter ściśle związany z osobą spadkodawcy i wchodzą w skład spadku. Z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do spadkobierców została wydana decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności spadkodawcy za pobyt w izbie wytrzeźwień w trybie art. 100 § 1 i § 2 O.p. Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...], Prezydent P. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie umorzenia należności w wysokości 18.633,60zł za wielokrotne pobyty ojca wnioskodawców w Izbie Wytrzeźwień w P. z uwagi na brak rozstrzygnięcia decydującego o odpowiedzialności spadkobierców za przedmiotowe należności. Następnie Prezydent P. decyzją z dnia 1 sierpnia 2013r. orzekł .o odpowiedzialności solidarnej P. C. i P. C. za zobowiązania spadkodawcy J. C. z tytułu pobytu w Izbie Wytrzeźwień w P.. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z powodu niewyjaśnienia kwestii właściwości miejscowej organu. Prezydent Miasta P. nie ustalił ostatniego miejsca zamieszkania J. C.. Prezydent P. decyzją z dnia [...] listopada 2013r. ponownie orzekł o odpowiedzialności solidarnej P. i P. C. za ww. zobowiązania. Jednak Kolegium w P. ponownie decyzją z dnia [...] lutego 2014r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. i umorzyło postępowanie w sprawie. Kolegium uznało, że ostatnim miejscem zamieszkania J. C. był M., dlatego Prezydent Miasta P. był organem niewłaściwym a zatem zachodziła podstawa do umorzenia przedmiotowego postępowania. Po wymianie pism pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Prezydentem Miasta M. Prezydent Miasta P. uznał swoją właściwość w sprawie, gdyż stwierdził, że od marca 201 Or. do 23.02.2011 r. J.C. przebywał w P.. W związku z powyższym Prezydent Miasta P. pismem z dnia 13 marca 2015r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] orzekł o odpowiedzialności solidarnej P. C. i P. C. za zobowiązania spadkodawcy J. C. z tytułu pobytu w Izbie Wytrzeźwień w P.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że należność za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową, jaką jest Miejski Ośrodek Zapobiegania Uzależnieniom w P., na podstawie art.422 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1286). Sposób postępowania z takimi należnościami reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), dalej u.f.p., która dodatkowo w art. 67 odsyła w kwestiach nieuregulowanych w zakresie ww. należności do przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z powyższym, w oparciu o art. 67 u.f.p., zdaniem organu I instancji należało zastosować art. 100 § 1 O.p., w którym zostały uregulowane zasady, na jakich spadkobiercy podatnika ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe spadkodawcy. Z kolei art. 100 § 2 O.p. zobowiązuje do określenia w tej decyzji znanych w dniu otwarcia spadku zobowiązań spadkodawcy. Fakt, że opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, nie wyklucza wydania decyzji o odpowiedzialności spadkobierców z tego tytułu. Zdaniem organu I instancji odpłatność za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z regulacji ustawowych, nie jest sankcją karną, lecz stanowi jedynie ekwiwalent za pobyt i doprowadzenie. Ponadto w kontekście odpowiedzialności spadkobierców nie ma znaczenia fakt, czy jest to należność ściśle związana z osobą zmarłą. Byłoby to istotne, gdyby należność za pobyt w izbie wytrzeźwień dochodzona była od spadkobierców zobowiązanego bez wydania decyzji o ich odpowiedzialności. Decyzja o odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkodawcy z tytułu należności publiczno-prawnych dotyczy odpowiedzialności za takie należności, które nie zostały objęte spadkiem. Prezydent Miasta P. uzasadniając orzeczenie o odpowiedzialności solidarnej za przedmiotowe należności wskazał, że P.C. i P.C. dokonali prostego przyjęcia spadku, co wynika z treści prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji stwierdziło, że obowiązek zapłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania w tej kwestii odrębnej decyzji, co wynika z art. 42 ust. 5 ustawy o wspieraniu trzeźwości. Opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień są ustalane jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, mają charakter daniny publicznej i wynikają z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie. Opłaty te stanowią dochód jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. Jak stanowi zaś art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności stanowiących dochód jednostek samorządu terytorialnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisy Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji jest art. 100 O.p. Kolegium w swojej argumentacji powołało się na orzeczenie WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1029/12, w którym wskazano, że jeżeli w stosunku do spadkobierców nie była wydana decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności spadkodawcy za pobyt w izbie wytrzeźwień w postaci stosownych opłat na spadkobierców w trybie art. 100 § 1 i § 2 O.p., to opłata taka nie wchodzi w skład spadku. W ten sposób Kolegium uzasadniło tezę, że należności za pobyt w izbie wytrzeźwień mogą obciążać spadkobierców zobowiązanego. P.C. i P.C., reprezentowani przez adwokata A. P. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium, jak również decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2015r., wnosząc o ich uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący podnieśli, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, wynikającym z błędnej interpretacji przepisów, mając na uwadze, że na spadkobierców nie zostały wydane decyzje o przeniesieniu odpowiedzialności spadkodawcy za pobyt w izbie wytrzeźwień a do spadku nie wchodzą prawa i obowiązki wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego. W uzasadnieniu Skarżący powołali się na wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1029/12. Podnieśli, że pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter przymusowy i należności z tego tytułu nie wchodzą w skład spadku, nie są one zobowiązaniami podatkowymi a przez to nie mogą rodzić odpowiedzialności za zobowiązania osoby zmarłej. Nie są to zobowiązania publiczno - prawne, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Skarżący wskazali, że z nieznanych im powodów postępowanie, które zostało wcześniej umorzone zostało ponownie wszczęte z urzędu i prowadzone w sytuacji, gdy skarżący nie mieli wpływu na chorobę alkoholową ojca i jej przebieg, gdyż ojciec przed śmiercią przebywał poza domem a jego los był skarżącym nie znany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło ojej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości możliwość zastosowania w sprawie należności za pobyt w Izbie wytrzeźwień przez osobę tam umieszczoną w myśl art. 67 ustawy o finansach publicznych przepisów dotyczących przenoszenia odpowiedzialności za te zobowiązania na spadkobierców zobowiązanego w trybie art. 97 i następne ordynacji podatkowej. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2013 r, sygn. akt I SA/Rz 1029/13. Jakkolwiek nie jest on w niniejszej sprawie wiążący (jest to sprawa odrębna od sprawy o umorzenie należności ) to jednak jest on przez aktualnie orzekający skład aprobowany i kwestia ta nie budzi wątpliwości. Przepis art. 97 § 1 ordynacji podatkowej, który stanowi, że spadkobiercy podatnika przejmują jego uprawnienia i obowiązki podatkowe zastosowany w sprawie niniejszej w sposób odpowiedni z uwagi na powyżej wskazany przepis ustawy o finansach publicznych pozwala na przyjęcie ,że w przedmiotowej sprawie P. i P.C. - co do zasady - mogą odpowiadać za zobowiązania publicznoprawne swojego ojca pod warunkiem, że będą oni spadkobiercami. Fakt spadkobrania P. i P. C. po ich ojcu J. C. również jest w niniejszej sprawie poza sporem. Sąd Rejonowy w M. postanowieniem z dnia 29 września 2011 roku sygn. akt [...] stwierdził bowiem prawomocnie ( z dniem 05.04.2011 r.), że nabyli oni spadek po 1/2 części na podstawie ustawy. Piotr i P.C. są zatem spadkobiercami po J. C. i co do zasady mogą ponosić odpowiedzialność za jego zobowiązania publicznoprawne w przypadku ich nieuregulowania przed śmiercią. Zobowiązania te nie wchodzą jednak do spadku i aby doprowadzić do przejścia odpowiedzialności za te zobowiązania na spadkobierców organ musi wydąć decyzje w trybie przepisu art. 100 ordynacji podatkowej, który w niniejszej sprawie będzie mógł mieć zastosowanie. Przepisy art. 100 § 1 i 2 ordynacji podatkowej wymagają, aby w tego typu decyzji organ przenoszący odpowiedzialność na spadkobierców zawarł dwa elementy, z których pierwszy dotyczy określenia prawidłowej wysokości zobowiązania podatkowego, zaś drugi to określenie zakresu odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców. Stosując ten przepis odpowiednio do charakteru prawnego zobowiązania jakie jest przenoszone na spadkobierców - P. i P. C. należy wskazać, że organ powinien najpierw określić rodzaj i wysokość zobowiązania jakie ciąży na spadkodawcy. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie ogólnej wysokości należności ciążącej na spadkodawcy. W trakcie postępowania organ powinien wskazać konkretnie jakie należności maja być przeniesione, kiedy stały się one wymagalnymi -spełniono wszelkie przesłanki umożliwiające dochodzenie ich od J. C., jak również rozważyć czy nie doszło do przedawnienia tychże zobowiązań. W przedmiotowej sprawie organ powinien zatem zgromadzić wszystkie dowody pozwalające na ustalenie, czy od J. C. dochodzono tych należności zgodnie z procedurą, czy należności te mogą być przymusowo dochłodzone od jego spadkobierców. W okresie czasu w jakim miały miejsce pobyty J. C. w izbie wytrzeźwień obowiązywały przepisy art. 42 ust 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 2007 nr 70 poz. 473 z zm.) , który wskazywał, że za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty. Jednocześnie art.42 ust.6 tej ustawy przewidywał upoważnienie dla Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia precyzującego kwestie pobytu w izbach wytrzeźwień. Minister Zdrowia w dniu 4 lutego 2004 roku wydał rozporządzenia w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. 2004.20.192 ze zm.). W § 17 tego rozporządzenia wprowadzono zobowiązanie dla kierownika izby wytrzeźwień lub komendanta jednostki policji do wystawienia wezwania dla osoby przebywającej w izbie do zapłaty za pobyt w terminie 7 miu dni. (w przypadku gdy nie posiadała ona pieniędzy na uiszczenie opłaty w chwili opuszczania placówki). Wystawienie takiego dokumentu jest istotne dla niniejszej sprawy albowiem skutkuje określeniem dnia płatności zobowiązania za pobyt w izbie wytrzeźwień a tym samym rozpoczęciem momentu biegu okresu przedawnienia takiej należności jednostki samorządu terytorialnego. Ustalając zatem wysokość zobowiązania, za które odpowiedzialność ponosić mają skarżący organ w trakcie postępowania powinien ustalić dokładne daty pobytów , wysokość należności, a także termin płatności poszczególnych należności gromadząc dowody, z których wynika, kiedy takie wezwania dla poszczególnych należności zostały Panu J. C. wręczone i kiedy według tychże wezwań taki termin płatności rozpoczął swój bieg. Ustalenia takie powinny przy tym znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o przeniesieniu ewentualnych należności na spadkobierców bowiem tylko w takim przypadku możliwe będzie dokonanie kontroli przez organ odwoławczy lub następnie sąd prawidłowości ustalenia kwoty podlegającej przeniesieniu na spadkobierców. W tym więc zakresie organ I instancji powinien zgromadzić dowody w postaci dokumentów świadczących o pobycie J. C. w izbie wytrzeźwień, odpis aktu prawnego z którego wynika wysokość opłaty za pobyt w izbie , a także dokumenty wezwania J. C. do uiszczenia opłaty za pobyt z których wynikać będzie data płatności tej należności. Jakkolwiek nie jest wymagane wszczynanie postępowania o zapłatę takiej należności od zobowiązanego czy też wydawania decyzji określającej wobec zobowiązanego wysokość takiej opłaty i termin zapłaty, to jednak wezwania do zapłaty wystawione w trybie tych przepisów jest elementem koniecznym by mówić o wymagalności takiego zobowiązania a tym samym o przeniesieniu odpowiedzialności za to zobowiązanie na spadkobierców. Dokument znajdujący się w aktach sprawy nie jest w tym zakresie wystarczający bowiem nie stanowi dokumentu źródłowego, nie wiadomo kiedy J.C. otrzymał wezwanie do zapłaty, być może obejmuje też wezwania które były wysłane do J. C. po dniu jego śmierci. Organ w decyzji procesowej, w jej uzasadnieniu wszystkie te kwestie musi szczegółowo wykazać, tak by nie było wątpliwości co do zasadności dochodzenia jej od spadkodawcy. Określenie tych elementów pozwoli na rozważenie kolejnej kwestii, a to przedawnienia zobowiązania przenoszonego na spadkobierców J. C.. W szczególności organ powinien w tym zakresie rozważyć treść przepisu art. 422 ust. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazuje on ,że roszczenia o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym upłynął termin płatności. Ustalenie terminu płatności, jak więc wynika z tego przepisu ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten został wprowadzony do ustawy z dniem 1.01.2014 r. na mocy ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.2013 poz. 1563). Przepis przejściowy zawarty w tej ustawie - art. 2 stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jako przesłankę stosowania nowych przepisów wprowadza on więc wszczęcie postępowania po wejściu w życie nowej ustawy. Przepis ten nie rozróżnia przy tym czy chodzi tutaj o postępowanie przeciwko głównemu dłużnikowi (zobowiązanemu) czy też o postępowanie przeciwko jego następcom prawnym - w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności). Jedynym kryterium jest tutaj data wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie zakończone decyzją zaskarżoną aktualnie rozpoznawaną skargą zostało wszczęte 18 marca 2015 r. (data doręczenia spadkobiercom zawiadomienia o wszczęciu), a więc po wejściu wskazanego przepisu w życie. Organ po ustaleniu terminów płatności poszczególnych należności za pobyt w izbie wytrzeźwień powinien więc rozważyć, jakie przepisy o przedawnieniu maja zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie rozważyć czy do takiego przedawnienia nie doszło mając przy tym na uwadze treść przepisu art. 99 ordynacji podatkowej wprowadzającego zawieszenie biegu terminu przedawnienia na okres od śmierci spadkodawcy ( otwarcia spadku ) do uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku co w sprawie niniejszej obejmuje okres od 23 lutego 2011 r do 05.04.2012 r. Po zakończeniu okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia biegnie on w dalszym ciągu. Ustalenie a następnie rozważenie powyższych okoliczności pozwoli na praw iłowe określenie wysokości zobowiązania po J. C. co powinno zostać wskazane w odrębnym punkcie decyzji. W przypadku, gdy organ dojdzie do przekonania, że do chwili obecnej istnieją zobowiązania wymagalne i nieprzedawnione to wówczas w kolejnym punkcie decyzji określi zakres odpowiedzialności poszczególnych spadkobierców. Należy przy tym szczególnie zaakcentować, że przepis art. 100 § 1 o.p. wskazuje na orzekanie w odrębnych decyzjach o odpowiedzialności spadkobierców co nakazuje wydanie odrębnej decyzji co do każdego spadkobiercy (por. A. Huchla Ordynacja podatkowa Komentarz. Wyd. ABC wyd. II Warszawa 2003, jak też LEX Serwis Informacji Prawnej ordynacja pod. Art. 100). Określając sposób odpowiedzialności za zobowiązanie J. C. organy wezmą również pod uwagę treść art. 1034 § 1 i 2 k.c. Spadkobiercy ponoszą solidarna odpowiedzialność za długi spadkowe do chwili działu spadku. Po tej chwili odpowiadają stosownie do wysokości udziałów . Należy zatem w sprawie ustalić czy doszło do działu spadku , a jeżeli tak to jaka jest wielkość udziałów poszczególnych spadkobierców. Tylko uzupełnienie materiału o ten element pozwoli na ocenę czy prawidłowo zastosowano solidarna odpowiedzialność spadkobierców. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzje w myśl art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a decyzje organu I instancji bowiem należy przeprowadzić postępowanie w znacznej części i dokonać ustaleń - z uwagi na ich zakres przed organem I instancji. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.