I SA/Rz 751/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w R. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę 2) zwraca na rzecz "A" Spółka z o.o. w R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Spółka z o.o. P. w R. (zwana dalej Spółką) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 Działanie 1.1. Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - bezpośrednie dotacje inwestycyjne pod nazwą "Badania wdrożeniowe innowacyjnych metod diagnostyki i leczenia schorzeń urologicznych za pomocą urządzeń laserowych w P. spółka z o.o.". W wyniku oceny merytorycznej wniosek otrzymał 83 pkt i 1 pkt w wyniku oceny strategicznej - łącznie 84 pkt i w rezultacie znalazł się w tym konkursie na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. O powyższej ocenie Spółka została poinformowana pismem z dnia 1 czerwca 2010r. nr [...]. Dokonując oceny strategicznej Zarząd Województwa Podkarpackiego przyznawał punkty według zasady, zgodnie z którą wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty, w wyniku których powstanie 20 i więcej miejsc pracy otrzymywały - 20 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu działalności produkcyjnej - 20 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług turystycznych - 12 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu pozostałych usług, z wyłączeniem usług medycznych - 15 pkt, wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług medycznych - 1 pkt. Wnioskodawca nie kwestionował dokonanej oceny merytorycznej, zaś odnośnie dokonanej oceny strategicznej, w złożonym do Zarządu Województwa Podkarpackiego proteście zarzucił, iż ocena ta została dokonana w sposób nieprawidłowy między innymi poprzez przyjęcie kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie, zastosowanie nieprawidłowej interpretacji strategii województwa, dyskryminowanie podmiotów świadczących usługi medyczne. Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa Podkarpackiego uchwałą z dnia [..] września 2010r. nr [..] oddaliła protest. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu wskazano, iż ponowna ocena strategiczna nie doprowadziła do zmiany dokonanej oceny. O takim rozstrzygnięciu protestu Spółka została powiadomiona pismem z dnia 7 października 2010r. Na powyższe rozstrzygnięcie Spółka - wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwej instytucji zarządzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzuciła naruszenie: - art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 ze zm. - zwanej dalej także ustawą) przez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, w szczególności poprzez przyjęcie na etapie oceny strategiczne] kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie i dowolne oraz arbitralne określenie średniej (najniższej) zgodności projektów z zakresu usług medycznych z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa, a to na skutek niedopuszczalnego uznania przez Instytucję Zarządzającą, że strategiczne kryterium zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa podlega swobodnemu uznaniu tej Instytucji, która może nie tylko zupełnie dowolnie określać czynniki determinujące o rzeczywistej treści kryterium, lecz także bez żadnych ograniczeń zmieniać interpretację tegoż kryterium w trakcie trwania konkursu, nie ujawniając tego stronom. Takie stanowisko Instytucji oceniającej powoduje, że kryterium strategiczne nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji, pozwalając na całkowicie dowolne i uzależnione wyłącznie od uznania oceniającego określenie aktualnych potrzeb i zgodności ze zrównoważonym rozwojem województwa, które nie znajdują odzwierciedlenia w zapisach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, Szczegółowego Opisu RPO WP na lata 2007-2013, Strategii Rozwoju Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2020, Regionalnej Strategii Innowacji Województwa Podkarpackiego na lata 2005-2013 oraz innych wojewódzkich dokumentach strategicznych, - art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z przyjęciem przez Zarząd Województwa podczas oceny strategicznej kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie dyskryminującego podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie usług medycznych. Zarzucono również nieprawidłowe dokonanie oceny strategicznej, poprzez przyznanie tylko 1 pkt, co jest niekorzystne dla wnioskodawcy (działającego w sferze usług medycznych) i brak wyboru do dofinansowania pomimo bardzo wysokiej oceny merytorycznej inwestycji. Naruszenie dotyczy błędnej interpretacji pojęcia oceny strategicznej oraz braku umocowania dla takiego rozstrzygnięcia. Ponadto działanie takie ma charakter naruszenia art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (niewykonanie uchwał Sejmiku w sprawie przyjęcia ww. dokumentów strategicznych), a także naruszenie art. 11 tej ustawy (podjęcie działań sprzecznych ze Strategią Rozwoju Województwa, której realizacja jest jednym z podstawowych zadań samorządu regionalnego). Ponadto dokonanie oceny strategicznej przez Zarząd Województwa nastąpiło w sposób dyskryminujący podmioty działające w sferze usług medycznych, bez uwzględnienia celów działania 1.1 schemat B projektu o wysokim stopniu innowacyjności, którego wsparcie przyczyni się do wzrostu konkurencyjności przedsiębiorstwa, a pośrednio poziomu innowacyjności regionu). Podczas dokonywania tej oceny został również naruszony przepis art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z przyjęciem przez Zarząd województwa kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie (art. 29 ust. 2 p. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Przyjęte kryterium strategiczne, bezpodstawnie promuje projekty związane z utworzeniem powyżej 20 miejsc pracy, podczas gdy kwestia ta była przedmiotem oceny merytorycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność - wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Jak wynika bowiem z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Nadmienić trzeba, iż cytowany przepis został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Zgodnie z przepisem art. 30c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż Spółka złożyła skargę do Sądu w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła doń wymaganą dokumentację oraz uiściła wymagany wpis sądowy. Powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Z tego też względu, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia, 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Kierując się treścią cytowanego przepisu art. 30c ust. 3 ustawy uznać trzeba, iż sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do orzeczenia w sposób merytoryczny - poprzez przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, może jedynie - stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpoznania złożonego wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Badając legalność podjętego rozstrzygnięcia Sąd musi przede wszystkim ustalić, czy obowiązujące przepisy oraz wydane na ich podstawie akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej zawierają definicje legalne pojęć odnoszących się do kryteriów dokonywanej przez instytucję zarządzającą oceny wniosku. Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 193 poz. 1399 ze zm.) zastosowanie znajdują: - Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013, - Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1. - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne. W rozpatrywanej sprawie, zakwestionowana została, dokonana przez Instytucję Zarządzającą, ocena projektu w zakresie oceny strategicznej w ramach której uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 21 maja 2010r. przyznano następującą punktację: - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty, w wyniku których powstanie 20 i więcej miejsc pracy - 20 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu działalności produkcyjnej - 20 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług turystycznych - 12 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu pozostałych usług, z wyłączeniem usług medycznych - 15 pkt, - wnioski o dofinansowanie obejmujące projekty z zakresu usług medycznych - 1 pkt. Zgodnie z pkt 5.3.5 Regulaminu konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działania 1.1. - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B - Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Zarząd Województwa może w ramach oceny strategicznej przyznać maksymalnie 20 pkt, dokonując oceny w następujący sposób: - średni stopień zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 0 do 5 pkt, - wysoki stopień zgodności projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 6 do 15 pkt, - zgodność projektu z aktualnymi potrzebami i zrównoważonym rozwojem województwa od 16 do 20 pkt. O takim sposobie dokonywania oceny strategicznej oraz o przyznawanej w jej ramach punktacji beneficjenci wiedzieli w momencie przystępowania do konkursu. Podkreślenia tutaj wymaga, iż w momencie ogłaszania naboru wniosków w ramach danego konkursu nie wiadomo jakiego rodzaju wnioski zarówno pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym będą zgłoszone. Dlatego właśnie Instytucja zarządzająca podczas dokonywania oceny strategicznej może dokonywać oceny projektów z punku widzenia strategii województwa. Jeżeli w ramach takiej oceny instytucja ta dochodzi do przekonania, iż określonego rodzaju projekty spełniają, w jej ocenie, w takim a nie innym stopniu kryteria strategiczne, a ocena ta mieści się punktacji określonej w regulaminie konkursu to nie można uznać, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Odnośnie samej strategii województwa na lata 2007-2013 należy zauważyć, iż jest ona ogólnym zarysem celów i działań mających zostać osiągniętych i zrealizowanych w tym okresie w województwie. Konkretyzacja tych ogólnych postanowień następuje na etapie oceny strategicznej projektów zgłoszonych w ramach danego konkursu. Przy czym przy dokonywaniu tej oceny musi być uwzględniana także między innymi aktualna sytuacja społeczna, gospodarcza panująca w województwie tak aby również przy wykorzystaniu tego instrumentu (oceny strategicznej) Instytucja Zarządzająca mogła reagować na bieżąco na zjawiska zachodzące w regionie a mające znaczenie z punktu widzenia przyjętej strategii. Ponadto trzeba tutaj zaznaczyć, iż wybór projektów, które mają być objęte dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego Działanie 1.1., Schemat B, Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, następuje w trybie konkursu. Kryteria wyboru z założenia mają charakter ocenny i na tyle ogólny, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów. Kryteria są jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów wszystkich projektów dotyczących danej kategorii operacji. Przy ich zastosowaniu nastąpić ma wyselekcjonowanie projektów, których realizacja w najwyższym stopniu odpowiadać będzie założeniom programu operacyjnego w ramach określonego priorytetu i działania. Ponadto ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji strategicznej oceny wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. Z przedstawionych powodów Sąd nie podziela zarzutów Spółki przedstawionych w skardze, jakoby ocena strategiczna projektu została dokonana w sposób naruszający zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz przyjęcia podczas tej oceny kryteriów nieujawnionych w ogłoszeniu o konkursie. Sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym, a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego. Sąd dokonując analizy zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się naruszenia wskazanych wyżej aktów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który nie narusza prawa, dlatego oddalił skargę w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.