I SA/Rz 758/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz skarżącego K. M. kwotę 457( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] którą odmówiono K.M. (dalej: skarżący) przyznania pomocy na zalesienie (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia własności wszystkich gruntów objętych wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesienie poprzedniego właściciela. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), a także § 15 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 48, poz. 390 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 13 grudnia 2012 r. K.M. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych w związku z nabyciem na własność gruntów do których pomoc na zalesienie otrzymała pierwotna właścicielka A.O. Do wniosku dołączył wszystkie wymagane załączniki zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w tym akt notarialny umowy darowizny i umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz aneks do umowy darowizny i sprzedaży z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Z aktów tych wynikało, że A.O. sprzedała K.M. nieruchomość położoną w M., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 3,87 ha, działkę nr [...] o pow. 0,53 ha, za cenę 40.000 zł, w tym las za cenę 10.000 zł. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił przyznania K.M. pomocy na zalesienie. Zdaniem organu K.M. uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał na art. 15 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku o pomoc do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich gruntów objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego rolnika w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, pomoc przysługuje temu rolnikowi, jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności lub współwłasności tych gruntów złoży on wniosek o pomoc do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc o którym mowa w § 9 ust. 4. Zdaniem organu I instancji analiza dokumentów zawarta w aktach sprawy pozwala na stwierdzenie, że umowa sprzedaży pomiędzy A.O. a K.M. została zawarta w dniu 23 sierpnia 2012 r. i tę datę należy uważać za przeniesienie własności gruntów. W ocenie organu skarżący zobligowany był w terminie 35 dni od dnia spisania aktu notarialnego, w którym nastąpiło przeniesienie własności lub współwłasności gruntów złożyć wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie. Termin do złożenia wniosku minął z dniem 27 września 2012 r. Ponieważ wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 13 grudnia 2012 r., a więc po terminie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiono przyznania K.M. pomocy na zalesienie. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ I instancji zwracał się pismami do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: - z dnia 21 grudnia 2012 r. o wydanie opinii prawnej w sprawie dotyczącej "obsługi wniosku", - z dnia 14 lutego 2013 r. o akceptację formalno-prawną postanowienia w sprawie zalesieniowej, - z dnia 11 marca 2013 r. o akceptację formalno-prawną decyzji w sprawie zalesieniowej. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ I instancji w piśmie z dnia 21 grudnia 2012 r. wskazał, że "termin przeniesienia własności wszystkich gruntów objętych wnioskiem, wynikający z aneksu do umowy darowizny i umowy sprzedaży został spełniony przez wnioskodawcę" Od decyzji organu I instancji K.M. złożył odwołanie. Jego zdaniem organ wydający przedmiotową decyzję błędnie ustalił datę przejęcia nieruchomości, gdyż pominął najistotniejszy dla sprawy fakt, a mianowicie okoliczność, że dnia 19 listopada 2012 r. został spisany aneks do umowy darowizny i sprzedaży. Na mocy tego dokumentu zmieniono § 7 wcześniejszej umowy, a dotyczył on wydania przedmiotu umowy - przeniesienia własności. Zgodnie z nowym brzmieniem aktu notarialnego wydanie przedmiotu umowy nastąpić miało do dnia 30 listopada 2012 r., a zatem i przeniesienie własności nastąpiło w tym terminie. Skarżący zarzuca organowi, że za datę wydania przedmiotu przyjął dzień zawarcia pierwotnej umowy darowizny i sprzedaży, tj. 23 sierpnia 2012 r., a nie wziął pod uwagę aneksu do przedmiotowej umowy, który został sporządzony w formie aktu notarialnego a więc nie można mu odmówić wiarygodności i mocy dowodowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin do złożenia wniosku winien być liczony zgodnie z aneksem do umowy i nie uwzględnił odwołania. Po rozpatrzeniu materiału zebranego w spawie oraz po analizie zarzutów odwołania stwierdził, że organ I instancji nie naruszył przepisów materialnych i proceduralnych a wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzja jest prawidłowa. K.M. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to : - § 15 ust 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 z dnia 19 marca 2009 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w związku z art. 7, art. 77 i art.80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w kontekście wyżej wymienionego przepisu i brak odniesienia merytorycznego do zarzutów postawionych przez skarżącego w odwołaniu; - art. 155 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą subsumpcję dokonaną wobec błędnie ustalonego stanu faktycznego tj. z pominięciem charakteru i warunków zawartej umowy sprzedaży nieruchomości; - art. 3531 oraz 77 kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w sprawie; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267. ze zm.) poprzez niezastosowanie w procesie decyzyjnym jak i w toku postępowania zasady praworządności do której przestrzegania organ jest obowiązany z mocy prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w całości i orzeczenie o przyznaniu pomocy na zalesienie zgodnie z wnioskiem z 13 grudnia 2013 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w Przemyślu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na poparcie zasadności skargi przytoczył argumenty, które zawarł w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi podał ponadto, że jego postępowanie było uzgadniane z Kierownikiem Biura Powiatowego i według instruktażu jaki tam otrzymał. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Co do głównego zarzutu skarżącego odnośnie pominięcia jako środka dowodowego aneksu do umowy, organ wyjaśnił, że analizował jego treść, ale w przedmiotowej sprawie aneks ten nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia, gdyż na jego podstawie nieruchomość została wydana, natomiast przeniesienie własności nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 - dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej, wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji. Po pierwsze organ zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przedstawiając swoją ocenę zaistniałego stanu faktycznego organ I instancji poparł stanowisko wnioskodawcy uznając, że bieg terminu do złożenia wniosku rozpoczął swój bieg od dnia w którym nieruchomość została wydana. Organ odwoławczy przedstawiając swoją opinię w sprawie przesłał do organu I instancji opinię prawną sporządzona przez radcę prawnego – P.P. W opinii tej wyrażono stanowisko zgodnie z którym decydujące w sprawie dla zachowania terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności miała data zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji przygotował projekt postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, który został przekazany do akceptacji organowi odwoławczemu. Organ ten zwrócił otrzymany projekt z adnotacją - radcy prawnego P.P., zalecającą przygotowanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W rezultacie został sporządzony projekt decyzji, która również została przesłana do akceptacji DPORARiMR. Po naniesieniu odręcznych uwag na projekcie został on zwrócony organowi I instancji. Przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ mianowicie DPORARiMR. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana bowiem z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.