I SA/Rz 761/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Piotr Popek Protokolant ref. Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejska z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę. I SA/Rz 761/17 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w T., zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w N. D. z dnia [...] kwietnia 2006r. Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków – w części odnoszącej się do § 20 ust. 1 w zakresie nakładającym obowiązek ponoszenia kosztów włączenia do sieci przez odbiorcę usług i wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanej części, zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r. poz. 1875; dalej: u.s.g.) w związku z art. 7, 84 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 uchwały obowiązku ponoszenia przez odbiorców usług kosztów włączenia do sieci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy N. D. w sytuacji, gdy obowiązek ten nałożony został bez upoważnienia ustawowego. Motywując postawione zarzuty Prokurator wskazał, że w § 20 ust. 1 uchwały zawarto zapis, że koszt włączenia do sieci pokrywa odbiorca usług, zgodnie z zawartą umową o przyłączeniu. Obowiązek ten – ponoszenia opłat – za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nałożony został bez upoważnienia ustawowego, a przy jego wprowadzeniu naruszono art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7, 84 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołane przez Radę Miejską przepisy u.s.g. nie stanowią upoważnienia do nakładania opłat z tytułu przyłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie i musi być ono wyraźne. Prokurator przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska, w tym wyrok NSA z 13 grudnia 2000r. – II SA 2320/00, w którym wyrażono pogląd, że ustanawiane przez gminę opłaty mogą być jedynie ustalanymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Element przymusu w ich uiszczaniu czyni je daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Powołał się również na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011r. – II SA/Kr 402/11, cytując między innymi taką tezę z uzasadnienia tego orzeczenia, że opłaty "przyłączeniowej" nie można uznać za świadczenie dobrowolne, a ponadto korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132 poz. 622 ze zm.). Jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej jest wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012r. – IV SA/Po 587/12). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, a ponadto wniósł o wezwanie do udziału w sprawie, jako uczestnika, P. G. K. i M. Spółka z o.o. w N. D. (dalej: przedsiębiorstwo), albowiem na podstawie, między innymi, kwestionowanej uchwały przedsiębiorstwo to pobierało opłaty z tytułu prób technicznych, co oznacza, że ma ono interes prawny w sprawie. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podniósł, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było odpłatne. Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2000r., stwierdzając nieważność sformułowania w § 14 ust. 1 – "jest odpłatne i". Wojewoda badając legalność uchwały nie dopatrzył się uchybienia w § 20 ust. 1. Przepis ten przewiduje opłatę – koszt włączenia do sieci. W skardze zostało pominięte znaczenie całego przepisu § 20 ust. 1; koszt takiego włączenia stanowi de facto koszt próby technicznej, a więc odbiorca płaci za czynności uprawnionych pracowników przedsiębiorstwa. § 20 ust. 1 nie przewiduje opłaty na rzecz gminy, lecz koszt włączenia do sieci jest określany w umowie o przyłączeniu, która to umowa jest zawierana między odbiorcą a przedsiębiorstwem. Z wymienionych względów omawiana opłata nie ma cech narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, a tym samym powołane przez Prokuratora Rejonowego w T. orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą zupełnie innego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy odwołać się do brzmienia zaskarżonej uchwały sprzed wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę z dnia [...] maja 2006r. Nr [...]. W brzmieniu tym § 14 ust. 1 uchwały miał taką treść, że – "Przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanej dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie". Natomiast § 20 ust. 1 i 2 mają następujące brzmienie "Włączenia do sieci nowego lub wymienionego przyłącza mogą dokonać tylko uprawnieni pracownicy Przedsiębiorstwa. Koszt włączenia do sieci pokrywa Odbiorca usług zgodnie z zawartą umową o przyłączeniu. Koszt zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa Przedsiębiorstwo, a urządzenia pomiarowego – Odbiorca usług". Wojewoda wspomnianym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2006r. stwierdził nieważność w § 14 ust. 1 – sformułowania: "jest odpłatny i". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał że zakwestionowane sformułowanie narusza art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017r. poz. 321; dalej: ustawa), który stanowi że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wojewoda dalej wywiódł, że za przyłączenie do sieci przedsiębiorstwu ani gminie nie należą się żadne opłaty. Opłat takich nie przewiduje ani ustawa, ani akty wykonawcze. Natomiast z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że § 20 ust. 1 uchwały nie narusza prawa, w sposób wskazany w skardze, a przeciwnie znajduje podstawę w przepisie ustawy. Rzecz mianowicie w tym, że w innej jednostce redakcyjnej art. 15 ustawy (ust. 2) ustawodawca unormował, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powstaje pytanie, czy koszt włączenia do sieci, a więc sformułowanie zawarte w zdaniu drugim ustępu 1 § 20 uchwały jest kosztem, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, czyli czy realizacja budowy przyłączy do sieci obejmuje koszt włączenia do sieci (organ w odpowiedzi na skargę podnosi, że koszt ten stanowi de facto koszt próby technicznej – ten argument Sąd jednak pomija, poddając analizie treść zaskarżonej uchwały w kontekście przepisów ustawy)? Na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, a mianowicie że realizacja budowy przyłączy do sieci obejmuje koszt włączenia do sieci. Sąd podkreśla, że należy zwrócić uwagę na zwrot użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawodawca używa sformułowania: "koszt". Znaczenie tego słowa nie może budzić wątpliwości, gdyż w znaczeniu języka etnicznego koszt odnosi się do poniesionych wydatków, ceny dostarczenia towaru, wykonania usługi i w art. 15 ust. 2 ustawodawca wiąże koszt z realizacją budowy przyłączy, a więc z poniesionymi w związku z tym wydatkami. Takiego samego sformułowania ustawodawca używa w art. 15 ust. 3 ustawy. Natomiast w pierwotnym brzmieniu § 14 ust. 1 użyte sformułowanie: "jest odpłatne" jednoznacznie wskazywało że intencją uchwałodawcy była odpłatność za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a więc chodziło o opłatę z tego tylko tytułu, że nieruchomość zostaje przyłączona do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i w związku z tym – co do zasady – wzrasta wartość nieruchomości. Powołane w uzasadnieniu skargi orzeczenia sądów administracyjnych, a również inne orzeczenia tych sądów uprawniają do wniosku, że sądy kwestionując takiego rodzaju normy zawarte w aktach prawa miejscowego dostrzegały, że takie normy naruszają, między innymi art. 15 ust. 4 ustawy. Sądy te podkreślały, że jedyną prawną możliwością obciążenia właściciela nieruchomości w takiej sytuacji jest wnoszenie opłat adiacenckich, w wypadku wzrostu wartości nieruchomości. Analiza wywodów sądów nie budzi wątpliwości, że chodzi o taką odpłatność, o jakiej była mowa w pierwotnym brzmieniu § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Na odmienność uregulowania § 20 uchwały wskazuje subsydiarnie również to, że ust. 2 tego paragrafu jest - co do istoty -powtórzeniem normy z art. 15 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji, skoro podstawą ustawową do uchwalenia normy, że koszt włączenia do sieci pokrywa odbiorca usług jest art. 15 ust. 2 ustawy, to skarga Prokuratora okazała się nieuzasadniona. Warto również zauważyć treść art. 17 ust. 2 ustawy, w którym przesądzono, że umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją, a do tej umowy odwołuje się uchwałodawca w zdaniu drugim ustępu 1 § 20 uchwały. Wskazuje to jednoznacznie, że koszt włączenia jest w rozumieniu uchwały jednym z elementów kosztu realizacji budowy przyłączy do sieci. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.). Końcowo Sąd wyjaśnia, że brak jest podstaw prawnych do "wezwania do udziału w sprawie jako uczestnika" przedsiębiorstwa.