I SA/Rz 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędzia WSA Piotr Popek Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./ Protokolant ref. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę niezbędnego do uruchomienia produkcji przemysłowej innowacyjnych ekologicznych produktów pod marką [...] edukacyjne kartonowe klocki" oddala skargę. Zarząd Województwa, po rozpoznaniu protestu M. K., zwanego dalej skarżącym, od negatywnej oceny merytorycznej dopuszczającej złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą "Zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę, niezbędnego do uruchomienia produkcji przemysłowej innowacyjnych ekologicznie produktów pod marką C. edukacyjne kartonowe klocki", uchwałą z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], nie uwzględnił protestu. Skarżący, wnioskiem z dnia 30 września 2016 r. wystąpił do Zarządu Województwa (Instytucji Zarządzającej) o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą: "Zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę, niezbędnego do uruchomienia produkcji przemysłowej innowacyjnych ekologicznie produktów pod marką C. edukacyjne kartonowe klocki". W ramach realizacji przedmiotowego projektu skarżący zaplanował zakup systemu laserowego do obróbki papieru na dużą skalę, tj. cięcia i grawerowania dużych nakładów, uprzednio zadrukowanych materiałów. Urządzenia wchodzące w skład przedmiotowego systemu mają służyć skarżącemu do produkcji przemysłowej i wprowadzania na rynek, dotychczas niewytwarzanych przez wnioskodawcę, innowacyjnych ekologicznie produktów pod marką C. – edukacyjne kartonowe klocki. Wniosek skarżącego został oceniony pozytywnie pod względem formalnym i skierowany do oceny merytorycznej. Dokonując oceny merytorycznej wniosku Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że nie spełnia on kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 25 października 2016 r. Z przedmiotowego pisma wynika, że projekt nie spełnił kryteriów oznaczonych numerami VIII – zapewnienie trwałości rezultatów projektu od zakończenia realizacji i IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu. Jeżeli chodzi o kryterium nr 8 to według pierwszego z ekspertów, wypowiadających się co do projektu, zapewnienie jego trwałości jest wątpliwe z uwagi na to, że skarżący nie ma doświadczenia w branży produkcyjnej oraz sprzedaży nowych produktów na tak dużą skalę. Nie posiada również odpowiedniego zaplecza osobowego, a jego wyniki finansowe za lata 2014-2016 były złe (skarżący odnotował stratę za lata 2014-2015, a prognoza na rok 2016 również przewidywała stratę). Ekspert zwrócił również uwagę na to, że skarżący nie posiada środków finansowych, które pozwoliłyby mu na prawidłową realizacje inwestycji, w szczególności w aspekcie zachowania płynności finansowej, co może mieć wpływ na dalszą działalność oraz osiągnięcie założonych wyników finansowych. Drugi z ekspertów, w ramach kryterium nr VIII, zwrócił uwagę na bardzo dużą wartość projektu w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa skarżącego, bardzo wysokie nakłady na realizację projektu przy niskim stanie środków własnych, co będzie się wiązać z koniecznością pozyskania bardzo wysokiej kwoty finansowania zewnętrznego, w celu sfinansowania przedsięwzięcia. Podobnie, zdaniem eksperta, zarówno konieczność pozyskania nowych klientów, jak i wysokość spłat zaciągniętych zobowiązań w kolejnych latach stwarzać będą bardzo duże ryzyko jeżeli chodzi o zapewnienie dodatnich przepływów pieniężnych, zarówno w czasie realizacji inwestycji, jak również w okresie jej utrzymania (trwałości). W przypadku oceny w zakresie niespełnienia przez projekt skarżącego kryterium nr IX pierwszy z ekspertów zwrócił uwagę na brak informacji we wniosku, jeżeli chodzi o realizację procesów inwestycyjnych o podobnej skali, brak środków na realizację inwestycji zgodnie z harmonogramem, przy zachowaniu płynności finansowej. W tym zakresie podkreślił, że środki finansowe na koniec 2015 r. wyniosły w przypadku skarżącego 0,1 tys. zł, a całkowita wartość projektu to 597 560 zł. W tej zaś sytuacji skarżący nie udokumentował zdolności do zapewnienia finansowej płynności projektu przy pomocy środków prywatnych. Drugi z ekspertów skoncentrował się na wskaźnikach ekonomicznych dotychczasowej działalności skarżącego podkreślając, że wartość osiąganych przez niego przychodów w latach 2014-2015 to odpowiednio 8 100 zł i 1 100 zł. W tychże latach wynik działalności skarżącego zamknął się też stratą w kwotach 8 200 zł i 19 200 zł. W okresie bieżącym stan środków finansowych skarżącego to 0 zł. W tym aspekcie ekspert zauważył, że do wniosku nie załączono dokumentu potwierdzającego zdolność skarżącego do dofinansowania projektu zgodnie z deklaracją dopłaty w przepływach środków pieniężnych. Ekspert dodał również, że wnioskodawca nie posiada doświadczenia w zakresie realizacji tej skali projektów, a nakłady inwestycyjne przekraczają wartość sprzedaży w 2015 r. o 44 166 %, natomiast aktywa firmy o 1 157 %. W tej sytuacji istnieje bardzo wysokie ryzyko realizacji projektu, zarówno pod względem instytucjonalnym jak i finansowym (słaba kondycja finansowa, brak zdolności kredytowej). Składając protest od rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej skarżący podkreślił, że realizacja projektu jest zabezpieczona pod względem finansowym i organizacyjnym, co wynika z tego, że działalność gospodarczą prowadzi od 1993 r. i nie jest zależny od innych podmiotów. Zabezpieczenie realizacji projektu stanowi zaś majątek prywatny, który już obecnie jest inwestowany w dalszą działalność B+R (tworzenie kolejnych prototypów przyszłych produktów).Do protestu skarżący dołączył opinię na temat wartości należącego do niego mieszkania, którego wartość wynosi 300 000 zł. Dodał też, że w wyniku prowadzonych przez niego konsultacji uzyskał zapewnienie, że cena planowanego do zakupu urządzenia będzie niższa od deklarowanej we wniosku. Obecna cena, po uwzględnieniu rabatu, to bowiem ok. 400 000 zł, a cena przyjęta we wniosku opierała się na cenniku z 2016 r. Odnosząc się do podnoszonych przez Instytucję Zarządzająca kwestii braku zabezpieczenia finansowego realizacji projektu skarżący zwrócił uwagę, że stanowią je wartości opracowanych przez niego projektów. W tym zakresie przedstawił argumenty przemawiające na ich nowatorskim i innowacyjnym charakterem. Instytucja Zarządzająca, uchwałą z [...] maja 2017 r., nie uwzględniła protestu skarżącego od negatywnej oceny merytorycznej jego projektu. W tym zakresie podtrzymała swoje stanowisko, co do niespełnienia przez projekt kryteriów nr VIII i IX. W zakresie kryterium nr VIII pierwszy ekspert podkreślił bardzo wysokie nakłady w stosunku do wartości firmy, powodujące konieczność pozyskania finansowania zewnętrznego. Spłata zaś zaciągniętych zobowiązań będzie stwarzać wysokie ryzyko dla zapewnienia trwałości projektu, jeżeli chodzi o zabezpieczenie dodatnich przepływów pieniężnych. W tym kontekście wnioskodawca nie daje więc gwarancji zapewnienia trzyletniego okresu trwałości projektu. Drugi z ekspertów podzielił te wątpliwości, akcentując złą kondycję finansową skarżącego w latach 2014-2016. W jego ocenie inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania, z uwagi na brak zasobów pieniężnych. W przypadku kryterium nr IX, pierwszy z ekspertów podkreślił złą kondycje finansową skarżącego (niskie kwoty przychodów i odnotowywanie strat), a także bardzo wysokie nakłady inwestycyjne, konieczne do zrealizowania projektu, w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa i przy braku środków własnych, jak również możliwości pozyskania finansowania zewnętrznego. W jego ocenie może to prowadzić do utraty płynności finansowej. Drugi z ekspertów, oprócz niekorzystnych wskaźników ekonomicznych, zwrócił również uwagę na optymistyczne założenie, co do przychodów w okresie prognozowanym. Jego zdaniem, założona inwestycja, z uwagi na brak środków na jej sfinansowanie, nie może być dopuszczona do finansowania. Skargę na uchwałę Instytucji Zarządzającej wniósł skarżący, podkreślając w jej treści niegospodarność i opieszałość tejże Instytucji. W zakresie parametrów i właściwości swojego projektu podkreślił możliwość zmniejszenia kosztów jego realizacji, jednakże zaznaczył, że wbrew postanowieniem regulaminu konkursu uniemożliwiono mu skorzystanie z prawa do zmiany wniosku. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że czas rozpatrzenia protestu wyniósł więcej niż 60 dni, który to termin na jego rozpoznanie przewidziano przepisami prawa. Uzupełnienia skargi dokonano pismem z dnia 8 maja 2018 r., w którym to sformułowano następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 44 ust. 7 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, ze zm. zwanej dalej ustawą o polityce spójności) w zw. z § 5 ust. 4 Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 dotacje bezpośrednie, Typ projektu Rozwój MŚP, stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...], poprzez niewezwanie skarżącego do dokonania jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt w sytuacji, w której eksperci powzięli wątpliwości, co do istnienia możliwości sfinansowania projektu przez skarżącego ze źródeł własnych (skarżący złożył oświadczenie, że posiada zabezpieczenie); w tej sytuacji skarżący stwierdził, że miał on uprawnienie do dokonania uzupełnień, a Instytucja Zarządzająca zobowiązana była do zwrócenia się do niego z takim wezwaniem, 2) naruszenia art. 44 ust. 7 ustawy o polityce spójności poprzez zastosowanie kryteriów oceny, które nie były wymagane, albowiem nie było wymogu osiągnięcia przez przedsiębiorstwo wnioskodawcy określonego pułapu obrotów, tymczasem eksperci pozaregulaminowo odnosili się do tego rodzaju parametrów, co skutkowało odrzuceniem wniosku, 3) naruszenia 44 ust. 7 ustawy o polityce spójności poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości w rozpatrzeniu wniosków, co skutkowało powieleniem błędu ekspertów na etapie rozpatrywania protestu, tj. zbagatelizowaniem ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych w ramach oceny wniosku. Na tej podstawie skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uznanie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a skarżącemu błędnie odmówiono dofinansowania. Przy braku możliwości skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia skarżący wniósł o stwierdzenie, iż przysługuje mu, na podstawie art. 77 Konstytucji RP prawo do odszkodowania w wysokości kwoty dofinansowania. W uzasadnieniu przedłożonego pisma podkreślono, że w złożonym wniosku o dofinansowanie skarżący umieścił oświadczenie, że posiada zabezpieczenie, zapewniające mu możliwość sfinansowania realizacji projektu. Instytucja Zarządzająca jednak zdecydowała się na nieweryfikowanie przedmiotowego oświadczenia, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia niedopuszczalnej z punktu widzenia przepisów prawa uchwały. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucił, iż eksperci, wypowiadający się co do zgłoszonego przez niego projektu, skoncentrowali się na obrotach przedsiębiorstwa skarżącego, pomijając iż skupił się on na pracach związanych ze zmianą branży (badania B+R), których wymownym zwieńczeniem było uzyskanie patentu. Podobnie w piśmie uzupełniającym skargę podkreślono naruszenie terminu do rozpatrzenia protestu, co skutkowało całkowitym wstrzymaniem procesów gospodarczych i niewystartowaniem przez skarżącego w kolejnym naborze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przyczyną negatywnej oceny merytorycznej projektu skarżącego przez Instytucję Zarządzającą było niespełnienie przez niego kryteriów dopuszczających nr VIII i IX, dotyczących zapewnienia trwałości projektu oraz jego wykonalności. Taka ocena, jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, związana była przede wszystkim z szeroko rozumianym aspektem ekonomicznym zgłoszonego do dofinansowania projektu oraz potencjałem skarżącego, w zakresie możliwości realizacji projektu, wyrażonym wskaźnikami odnoszącymi się do jego przedsiębiorstwa, w postaci wysokości odnotowywanego przez nie obrotu, wartości zgromadzonych aktywów, w odniesieniu do skali planowanej inwestycji. W związku z tym bezprzedmiotowe są podnoszone przez skarżącego zarzuty i przywoływane na ich poparcie argumenty dotyczące innowacyjności zgłoszonego przez niego projektu czy też walorów użytkowych planowanych do wdrożenia produktów. Okoliczności tego tego rodzaju nie były bowiem kwestionowane przez Instytucję Zarządzającą, nie stanowiły tym samym przyczyny negatywnej oceny projektu. Jeżeli chodzi o wskaźniki ekonomiczne przedsiębiorstwa skarżącego, to badając projekt pod kątem jego wykonalności i zapewnienia trwałości jego rezultatów Instytucja Zarządzająca nie tylko była uprawniona, ale wręcz zobligowana do odniesienia się do tego rodzaju parametrów działalności. Przedmiotowe wskaźniki i wartości, obrazujące potencjał ekonomiczny wnioskodawcy, przekładający się bezpośrednio jego możliwości w zakresie wdrożenia określonego projektu i utrzymanie jego wyników, stanowią niezwykle istotne okoliczności, które winny być wzięte pod rozwagę, jeżeli chodzi o ocenę każdego zgłoszonego w ramach konkursu projektu. Odnoszą się one bowiem do obiektywnych wartości, stanowiących wyznacznik zdolności i potencjału konkretnego wnioskodawcy. Wprawdzie z regulaminu konkursu i pozostałych dokumentów zawierających zasady jego przeprowadzania nie wynika wprost możliwość oraz konieczność odwołania się do nich, jednakże w tym wypadku zauważyć należy, że regulacje te mają z założenia charakter na tyle ogólny, że nie odnoszą się do konkretnego sposobu weryfikacji spełnienia kryteriów w ramach poszczególnych konkursów. Wybór sposobu tej oceny, w kontekście jej kryteriów, uzależniony jest bowiem od uwarunkowań konkretnego naboru i zgłoszonych w jego ramach projektów i należy do właściwej Instytucji Zarządzającej, która w tym zakresie winna kierować się zobiektywizowanymi i przejrzystymi regułami. W niniejszej sprawie przyjęte przez Instytucję Zarządzającą wskażniki służące weryfikacji kryteriów konkursu były adekwatne do przedmiotu i zakresu zgłaszanych w jego ramach projektów. Dodatkowo poddawały się obiektywnej weryfikacji, co czyni bezzasadnym podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące dowolności w tym zakresie i wykroczenia poza ramy wyznaczone regulaminem. Jeżeli zaś chodzi o zapewnienie trwałości projektu, to w tym wypadku zapewnienie utrzymania jego efektów jest ściśle powiązane z utrzymaniem płynności finansowej odpowiedzialnego za ten projekt podmiotu, stąd nie sposób jest pominąć tego rodzaju okoliczności, jak zdolność skarżącego do sfinansowania projektu, znajdująca odzwierciedlenie w wartościach uzyskiwanych przez niego obrotów czy zgromadzonych aktywów, a także możliwości pozyskania finansowania i zapewnienie spłaty zaciągniętych na ten cel zobowiązań, która nie będzie groziła utratą płynności finansowej. Instytucja Zarządzająca, opierając się na opiniach ekspertów podkreśliła, że zarówno obroty skarżącego za lata poprzedzające złożenie wniosku, wysokość odnotowywanej przez niego straty w tych latach, jak również wartość zgromadzonych przez niego aktywów kształtują niekorzystny obraz jego potencjału w zakresie możliwości realizacji projektu, którego wartość jest wielokrotnie wyższa od posiadanych zasobów. W tej sytuacji realizacja projektu i osiągniecie założonych w jego ramach celów wymagałaby pozyskania dużego dofinansowania zewnętrznego, stanowiącego zabezpieczenie realizowanego przedsięwzięcia, na które skarżący nie przedstawił zabezpieczania. Poza tym spłata ewentualnie zaciągniętych zobowiązań, sama w sobie, może stanowić zagrożenie dla realizacji i zapewnienia trwałości projektu. Skarżący, co do zasady nie kwestionuje wartości poszczególnych wskaźników ekonomicznych, związanych z prowadzoną przez niego działalnością, podnosi jedynie, że nie mogą one stanowić samoistnie podstawy podjętego przez Instytucję Zarządzającą rozstrzygnięcia, do czego odniesiono się już wyżej. Oprócz tego zwraca uwagę, że składając wniosek zamieścił w nim oświadczenie o posiadaniu stosownego zabezpieczania. Dodatkowo do protestu dołączył opinię dotyczącą wartości należącego do niego mieszkania, które może stanowić przedmiotowe zabezpieczenie. Odnosząc się do tych argumentów, na wstępie należy zauważyć, że na etapie składania protestu wnioskodawca nie ma możliwości ani uzupełniania swojego wniosku, ani też przedstawiania dokumentów na potwierdzenie zawartych w nich twierdzeń. Termin do dokonywania tego rodzaju modyfikacji, a właściwie rozszerzania wniosku, upływa bowiem wraz z terminem wyznaczonym dla składania wniosków. Tak więc, po upływie tego terminu, składanie wyjaśnień i uzupełnień jest możliwe jedynie na wezwanie właściwej instytucji i tylko w zakresie objętym wezwaniem. W niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca nie zwróciła się do skarżącego ze stosownym wezwaniem, w czym skarżący upatruje naruszenia jej obowiązków. Ze stanowiskiem takim nie można się jednak zgodzić, gdyż przepisy regulaminu nie obligują Instytucji Zarządzającej do wystosowania tego rodzaju wezwania w każdej sytuacji, w której wniosek nie spełnia odpowiednich kryteriów, ale stwarzają taką możliwość jedynie wówczas, kiedy poweźmie ona wniosek, co do konieczności uzyskania od wnioskodawcy stosownych uzupełnień i wyjaśnień. W tym zakresie zaznaczyć należy, że ocena, co do potrzeby wystąpienia do wnioskodawcy ze stosownym wezwaniem, należy do Instytucji Zarządzającej, która rozstrzyga o tym we własnym zakresie. Poza tym z samej istoty wezwania o uzupełnienie i wyjaśnienie czy też dokonanie korekty zgłoszonego wniosku (projektu) wywieść należy, że nie może ona znaleźć zastosowania jeżeli chodzi o kwestie zasadnicze dla realizacji projektu, które wnioskodawca powinien wykazać, ubiegając się o dofinansowanie w postępowaniu konkursowym. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tym względzie prowadziłoby bowiem do podważenia zasad samego konkursu i godziłoby w równość szans wszystkich ubiegających się o dofinansowanie podmiotów. W niniejszej sprawie stwierdzenie, co do braku zabezpieczenia środków na realizację i utrzymanie wyników projektu, było wynikiem całościowej oceny kondycji finansowej skarżącego. Podstawą do podważenia wniosków płynących ze wskaźników ekonomicznych nie mogło być więc samo gołosłowne oświadczenie skarżącego – zapewnienie o posiadaniu zabezpieczenia środków na realizację projektu, niepoparte żadnymi, poddającymi się obiektywnej weryfikacji argumentami. W tym bowiem kontekście, wobec niskiej wartości aktywów, niskich przychodów z działalności, odnotowania straty w dwóch kolejnych latach, w zestawieniu z dużą wartością projektu zgłoszonego do dofinansowania, nie sposób jest zasadnie mówić o możliwości uzupełnienia wniosku w trybie złożenia wyjaśnień, uzupełnień czy korekt. W tym bowiem wypadku nie mamy do czynienia z brakiem projektu, ale jego zasadniczą wadą, niepodlegającą uzupełnieniu w trybie sugerowanym przez skarżącego. Rację ma skarżący zarzucając, że organ przekraczając ustawowy termin rozpatrzenia protestu, dopuścił się naruszenia art. 57 ustawy o polityce spójności. Sam fakt uchybienia przedmiotowemu terminowi nie budzi wątpliwości, jednakże zwrócić należy jednak uwagę, że omawiany art. 57 ustawy o polityce spójności nie określa jakie konsekwencje niesie za sobą nierozpatrzenie protestu w maksymalnym trzydziestodniowym, względnie sześćdziesięciodniowym terminie. Z takiego brzmienia przedmiotowej regulacji wynika, że przewidziany nim termin na załatwienie protestu jest terminem instrukcyjnym, co z kolei sprawia, że jego niedochowanie nie pociąga za sobą skutków związanych bezpośrednio z merytorycznym załatwieniem sprawy. Tak więc sam fakt niedochowania terminu przewidzianego na załatwienie protestu nie może wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przedmiocie rozpatrzenia protestu, co wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy o polityce spójności. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przekroczenie terminu przewidzianego na rozpatrzenie protestu miało wpływ na wynik oceny formalnej projektu. Wpływu takiego nie wskazuje również skarżący, który koncentruje się na samym fakcie przekroczenia terminu. Tak więc okoliczność ta jako taka nie mogła być podstawą stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo i z tego względu może być skutecznie zakwestionowanie przez Sąd.