I SA/Rz 776/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. P.-B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z opłacenia składek na własne, obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za: marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej J.P., o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek na własne ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia. W stanie faktycznym sprawy skarżąca, wnioskiem z 5 kwietnia 2020 r., wystąpiła do ZUS o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącej zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła ona deklaracji rozliczeniowych za te miesiące. Złożenie przedmiotowych deklaracji, jest zaś warunkiem uzyskania zwolnienia z opłacenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., o czym mowa w art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Organ dodał również, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia przedmiotowych deklaracji, w myśl art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., zwanej dalej ustawa systemową). W odniesieniu do skarżącej ZUS ustalił, że zgłosiła się ona do ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2019 r. i była zobowiązana do przekazywania raz w roku informacji o zastosowanych formach opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, kwocie rocznego przychodu, rocznego dochodu uzyskanego w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania oraz o kwocie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ustalonej na dany rok kalendarzowy w deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA cz. III, składanej za luty 2020 r. Według ZUS skarżącą w 2020 r. obowiązywały dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna za styczeń tego roku i druga za pozostałe miesiące. Korzystała ona bowiem z tzw. "małego ZUS" i deklaracje ZUS DRA cz. II zobowiązana była złożyć za styczeń i odrębnie za luty 2020 r. Deklaracje te złożyła jednak po przewidzianym na to terminie, tj. odpowiednio 14 i 15 lipca 2020 r. Z tego więc względu, zdaniem ZUS, obowiązkiem skarżącej było składanie deklaracji rozliczeniowych za poszczególne miesiące 2020 r., w tym także za: marzec, kwiecień i maj tego roku. Skarżąca nie dopełniła tego obowiązku, w związku z czym nie mogło jej zostać przyznane zwolnienie ze składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W skardze na decyzję ZUS z [...] lipca 2020 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do zwolnienia ze składek. W jej uzasadnieniu stwierdziła, że nie miała świadomości co do spoczywającym na niej obowiązku złożenia deklaracji za miesiące objęte jej wnioskiem, co wynikało z wprowadzenia jej w błąd przez organ. Oprócz tego skarżąca dodała, że skoro ZUS stwierdził braki w jej dokumentach, to winien był ją zawiadomić o tym w terminie 30 dni, co umożliwiłoby jej ich uzupełnienie jeszcze przed 30 czerwca 2020 r. W ocenie skarżącej, przewidziany ustawą z 2 marca 2020 r. termin na złożenie deklaracji, powinien być zostać zawieszony, z uwagi na skutki pandemii. Zwracając uwagę na ten aspekt sprawy skarżąca podkreśliła, że okresie do 30 czerwca 2020 r. nie miała możliwości uzyskania osobistego kontaktu z pracownikami organu. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącej ze składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. było niezłożenie przez nią deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji rozliczeniowych, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącej, która wystąpiła o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, w odniesieniu do: marca, kwietnia i maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., datowany na 5 kwietnia 2020 r., skarżąca złożyła jeszcze w tym miesiącu, tj. 7 kwietnia 2020 r. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącej pismo informujące ją o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do: marca, kwietnia i maja 2020 r., to miałaby ona możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie natomiast z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin, jaki został przewidziany na złożenie deklaracji, jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, zawiadomi skarżącą o brakach jej wniosku, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając jej ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni przedstawiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.