I SA/Rz 779/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności składkowych za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku K. B. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący, wnioskiem z 2 kwietnia 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia go z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Złożenie przedmiotowej deklaracji miało zaś bowiem miejsce dopiero 9 lipca 2020 r.. Wnioskiem z 29 sierpnia 2020 r., skarżący wystąpił do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W jego treści zaznaczył, że przyczyną niezłożenia deklaracji za maj 2020 r. był błąd biura rachunkowego. Oprócz tego stwierdził, iż wszystkie jego deklaracje i raporty były gotowe w dniu 10 czerwca 2020 r., a ich niewysłanie w terminie mogło być powodowane względami technicznymi, tj. problemami w działaniu systemu Płatnik. ZUS, decyzją z [...] października 2020 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejsze decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że skarżący, jako płatnik składek, nie był podmiotem ustawowo zwolnionym z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Deklaracji za maj nie złożył do 30 czerwca 2020 r., co było warunkiem zwolnienia, ale dopiero 9 lipca 2020 r. W tej sytuacji wnioskowane przez niego zwolnienie nie może mu zostać przyznane. W skardze na decyzję ZUS z [...] października 2020 r., skarżący wystąpił o stwierdzenie jej nieważności. Jego zdaniem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości organów, decydujących w sprawie zwolnienia. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że decyzję wydał ZUS Oddział w R., po czym w pouczeniu zawarto informację, że decyzję wydał ZUS, bez określenia oddziału. Skarżący zaznaczył także, że jedyną sankcją jaką ustawodawca przewidział za niezłożenie deklaracji jest grzywna, o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie skarżącego art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. narusza zasadę proporcjonalności, wynikającą z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Według skarżącego przyczyny niezłożenia w terminie deklaracji nie zostały przez organ należycie zweryfikowane. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego ze składek za maj 2020 r. było niezłożenie przez niego deklaracji za ten miesiąc, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, w odniesieniu do maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, między innymi za maj 2020 r. skarżący złożył 14 kwietnia 2020 r. (wtedy wpłynął on do organu). Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności (w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy), organ wystosował do skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do maja 2020 r., to miałby on możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszych sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W kwestii wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości organu, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym względzie zwrócić bowiem należy uwagę, że uprawnionym do rozstrzygania spraw z wniosków o zwolnienie ze składek jest ZUS - państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której siedzibą jest miasto stołeczne Warszawa (art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.). W związku z tym podział realizowanych przez ZUS zadań pomiędzy jego terenowe jednostki, nie może być oceniany z punktu widzenia przepisów o właściwości. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzje, a także poprzedzającą ją decyzję z 21 sierpnia 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zawiadomi skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni omówiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.