I SA/Rz 781/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. spraw ze skarg Ł.Z. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. - nr [...], - nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]oraz nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosków skarżącego Ł. Z. o ponowne rozpatrzenie jego spraw, wydał następujące rozstrzygnięcia: • decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności składkowych za marzec 2020 r., • decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności składkowych za kwiecień 2020 r. W stanach faktycznych spraw skarżący, wnioskiem z 7 kwietnia 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzjami z 3 sierpnia 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia go ze składek za marzec i kwiecień 2020 r. W ich uzasadnieniach stwierdził, że nie może przyznać mu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowych za te miesiące. Pismem z 5 sierpnia 2020 r. ZUS poinformował skarżącego, że dotychczas, pomimo upływu terminu do dokonania tego rodzaju czynności, skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowych za marzec i kwiecień 2020 r. Skarżący, wnioskami z 10 sierpnia 2020 r., zwrócił się do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego spraw. W ich treści zaznaczył, że zapadłe decyzje są dla niego krzywdzące. ZUS, decyzjami z [...] września 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu spraw skarżącego, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia. W treści przedmiotowych decyzji zaznaczył, iż warunkiem przyznania zwolnień, o które skarżący wystąpił jest, w myśl art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, za miesiące objęte wnioskiem o zwolnienie, najpóźniej do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie dopełnił tego warunku, wobec czego jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Pismem z dnia 8 września 2020 r. ZUS poinformował skarżącego o zwolnieniu go z opłacenia składek za maj 2020 r., na podstawie dokumentów złożonych do 7 września 2020 r. W skargach na decyzje ZUS z [...] września 2020 r. skarżący wniósł o ich zmianę i przyznanie mu prawa do zwolnienia ze składek. W ich uzasadnieniu stwierdził, że od 27 kwietnia 2018 r. prowadzi działalność gospodarczą i zawsze terminowo wywiązywał się z obowiązków w zakresie opłacania składek. W lutym 2020 r. był na dwutygodniowym urlopie ojcowskim i korzystał z możliwości pomniejszenia podstawy wymiaru składek za luty 2020 r. Deklarację za marzec i kwiecień dostarczył do skrzynki na dokumenty, wystawionej przed siedzibą ZUS. W dalszej części zwrócił uwagę, iż sytuacja epidemiczna była nowa dla wszystkich, jednakże mimo ciągle zmieniających się przepisów był świadomy ciążących na nim obowiązków rozliczeniowych. Skarżący podkreślił także, że w związku z takim, a nie innym sposobem przyjmowania przez ZUS dokumentów, nie był w stanie uzyskać potwierdzenia ich złożenia. Nie może więc ponosić negatywnych konsekwencji zamknięcia placówek ZUS. ZUS, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawach. Dodatkowo zaznaczył jedynie, że twierdzenia skarżącego o wrzuceniu deklaracji do skrzynki wystawionej przed siedzibą organu są gołosłowne. W jego ocenie gdyby tak było, to skarżący nie składałby deklaracji ponowne w sierpniu 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje ZUS odmawiające skarżącemu wnioskowanego przez niego zwolnienia z opłacenia składek za marzec, i kwiecień. Z treści przedmiotowych rozstrzygnięć wynika, że powodem nieuwzględnienia wniosku skarżącego było stwierdzenie przez organ, że nie złożył on do dnia 30 czerwca 2020 r., deklaracji, za marzec i kwiecień 2020 r., odnośne których to miesięcy wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek. Skarżący nie zgodził się z tym, gdyż kategorycznie stwierdził, że wskazywane przez organ deklaracje wrzucił do skrzynki, wystawionej przed siedzibą organu. Jak wynika z powyższego, kwestia złożenia deklaracji rozliczeniowych jest w tym niezwykle istotnym zagadnieniem, na gruncie przedmiotowych spraw, co do której obie strony postępowania sądowego prezentują odmienne i przeciwstawne stanowiska. W tym zakresie ZUS nie daje wiary twierdzeniom skarżącego o wrzuceniu brakujących deklaracji do skrzynki, gdyż według organu tego rodzaju twierdzenia są gołosłowne, a poza tym skarżący w sierpniu 2020 r., ponownie złożył deklaracje. Tak więc, według ZUS, gdyby faktycznie złożył jej w pierwotnym terminie, tj. przed 30 czerwca 2020 r., to nie zachodziłaby potrzeba ponownego ich składania. Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji organu stwierdzić należy, że rację ma skarżący stwierdzając, iż w okresie kiedy miał złożyć deklaracje rozliczeniowe, za miesiące objęte jego wnioskiem, dokonując tego w sposób tradycyjny, tj. w formie papierowej, nie miał możliwości uzyskania potwierdzenia przedłożenia tego rodzaju dokumentów. Tak więc niemożność wylegitymowania się przez niego tego rodzaju potwierdzeniem nie wynika z jego winy, ale przyjętej przez ZUS procedury wnoszenia pism, nieprzewidującej wydawania stronom odpowiednich potwierdzeń. W efekcie więc nie można jednoznacznie wykluczyć, że skarżący złożył deklaracje za marzec i kwiecień 2020 r. W tej materii stwierdzić więc należy, że skoro organ nie stworzył procedur, mających służyć unikaniu powstania tego rodzaju wątpliwości, to nie może obciążać stron skutkami swoich działań. Jeżeli chodzi natomiast o wskazywaną przez organ kwestię złożenia przez skarżącego deklaracji w sierpniu 2020 r., to w tym zakresie nie sposób nie zauważyć tego, że 5 sierpnia 2020 r. ZUS wystosował do skarżącego pismo wzywające go do bezzwłocznego złożenia deklaracji za marzec i kwiecień 2020 r. W tej więc sytuacji faktu, ewentualnego ponownego złożenia deklaracji, co akcentuje organ, nie można wskazywać jako argumentu przemawiającego przyjęciem niemożności złożenia deklaracji we wcześniejszym terminie, na co powołuje się skarżący. Jeżeli chodzi o omawianą kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, to analizując sposób procedowania organu w niniejszych sprawach, a także oceniając go z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym zostały wydany zaskarżone decyzje, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami spraw. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw. Wprawdzie wystosował do skarżącego pismo z 5 sierpnia 2020 r., wzywające go do złożenia deklaracji za marzec i kwiecień 2020 r., nastąpiło to jednak już po wydaniu pierwszych decyzji, z [...] sierpnia 2020 r., odmawiających przyznania skarżącemu zwolnienia. Dodatkowo zauważyć też należy, że w piśmie z 8 września 2020 r., informującym skarżącego o zwolnieniu go ze składek należnych za maj 2020 r., ZUS stwierdził, że zwolnienia udzielił na podstawie dokumentów złożonych do 7 września 2020 r. Nie wiadomo jednak jakie to były dokumenty, a przy tym czy uznano za skuteczne złożenie deklaracji w sierpniu 2020 r., na co powołuje się organ w innym miejscu, a także czy te deklaracje odnosiły się do wszystkich miesięcy objętych wnioskiem. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej i zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ bowiem uchybiając swoim obowiązkom procesowym nie poczynił pełnych ustaleń w sprawach, a wynikające w tym względzie wątpliwości rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego, co jest działaniem sprzecznym z art. 81 a K.p.a. Następnie zaś ZUS, w sposób instrumentalny potraktował spoczywające na nim obowiązki z art. 79 a K.p.a., informując skarżącego o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowych, czyniąc to już po wydaniu decyzji w sprawach i po dniu 30 czerwca 2020 r., choć skarżący wniosek o zwolnienie złożył w kwietniu tego roku. Przy tym, na podstawie okoliczności spraw, wynikających z dokumentów zebranych w aktach administracyjnych, nie sposób jest stwierdzić czy i jak skarżący ustosunkował się do tego wezwania i w jaki sposób organ to potraktował. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszych spraw, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin jest terminem przywracanym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje z 3 sierpnia 2020 r. W ponownie rozpatrzonych sprawach organ przede wszystkim dokona prawidłowych ustaleń faktycznych, rozstrzygając na korzyść skarżącego wszelkie niedające się usunąć wątpliwości w tym względzie. Następnie zaś, stwierdzając ewentualnie niespełnienie przez skarżącego przesłanek uwzględnienia jego wniosku, związanych z nieprzedłożeniem deklaracji, zawiadomi go o tym, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu uzupełnienie tego rodzaju braków. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.