I SA/Rz 786/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. spraw ze skarg A.M. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. ← nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 roku, ← nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. o numerach [...],[...] oraz [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosków skarżącego A. M., o ponowne rozpatrzenie jego spraw, zakończonych niekorzystnymi dla niego decyzjami, wydał następujące rozstrzygnięcia: • decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności składkowych za marzec 2020 r., • decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzje ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] i nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia należności składkowych za kwiecień i maj 2020 r. W stanach faktycznych spraw skarżący, wnioskiem z 4 maja 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia go ze składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W ich uzasadnieniach organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowych za te miesiące. Organ dodał również, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia przedmiotowych deklaracji. Skarżący, wnioskami z 31 sierpnia 2020 r., zwrócił się do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego spraw. W ich treści zaznaczył, że brakujące dokumenty zostały już złożone w placówce ZUS w S. ZUS, decyzjami z [...] września 2020 r., po ponownym rozpatrzeniu spraw skarżącego, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanych decyzji organ podkreślił, że deklaracje rozliczeniowe skarżącego ZUS DRA oraz deklaracje DR2, zostały złożone do ZUS 28 sierpnia 2020 r. Tymczasem warunkiem przyznania zwolnień, o które skarżący wystąpił jest, w myśl art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, za miesiące objęte wnioskiem o zwolnienie, najpóźniej do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie dopełnił tego warunku, wobec czego jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W skargach na decyzje ZUS z [...] września 2020 r. skarżący wniósł o ich zmianę i przyznanie mu prawa do zwolnienia ze składek. W ich uzasadnieniach stwierdził, że nie wiedział o obowiązku złożenia deklaracji, do dnia 30 czerwca 2020 r. Podkreślił również, że kwota płaconych przez niego składek nie ulegała w zasadzie zmianom (zmieniła się tylko o 10 zł), a jego błąd nie był zamierzony. Oprócz tego zwrócił uwagę na swoje trudne położenie, spowodowane skutkami pandemii, wobec którego uzyskanie zwolnienia będzie dla niego znaczącą pomocą. ZUS, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawach. Dodatkowo podkreślił jedynie, iż skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego ze składek było niezłożenie przez niego deklaracji za miesiące objęte jego wnioskiem, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zacytowany przepis został wprawdzie przywołany w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, jednakże organ nie odniósł się w sposób pełny do jego treści. Skoncentrował się bowiem jedynie na pierwszej jego części, pomijając całkowicie kwestię związaną ze zwolnieniem z obowiązku składania deklaracji za miesiące, co do których dany płatnik domaga się zwolnienia. To zaś świadczyć może wyłącznie o tym, że organ w istocie nie rozważał tego rodzaju zagadnienia. Stwierdzenia odnośnie niekorzystania przez skarżącego ze zwolnienia z obowiązku składania deklaracji znalazły się co prawda w odpowiedziach na skargi, jednakże ograniczały się one do samego stwierdzenia w tym przedmiocie i wskazania postawy prawnej możliwego zwolnienia, bez odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych spraw, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji. Poza tym odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe, złożone w sprawie sądowoadministracyjnej, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia. Na tym bowiem etapie, jakim jest postępowanie sądowe, decyzja ta jest już rozstrzygnięciem ostatecznym i jako takie stanowi ona jedną całość, niepodlegającą modyfikacji. Wobec powyższego odpowiedzi na skargę nie można traktować jako swoistego rodzaju sposobności umożliwiającej konwalidację wadliwej decyzji. W kwestii uzasadnienia decyzji podkreślić należy także to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie istotnych z punktu widzenia zapadłych rozstrzygnięć okoliczności czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmówienie załatwiająca jej wniosek. Jak wynika z treści złożonych skarg, ich autor podnosił okoliczności związane ze stałą wysokością opłacanych składek, a także brakiem świadomości odnośnie konieczności składania deklaracji za poszczególne miesiące 2020 r., co może sugerować, iż działał on w przeświadczeniu braku obowiązku ich przedkładania organowi. W związku z tym odniesienie się do tych kwestii jest w omawianym przypadku niezbędne. W świetle powyższego stwierdzić więc należy, że zaskarżone decyzje, podobnie jak poprzedzające je decyzje ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Niezależnie jednak od powyższego, w tym miejscu należy podkreślić, że rozpatrując kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowania, w których zostały wydane zaskarżone decyzje, zostały niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31 zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami spraw. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik spraw. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszych spraw, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonych decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu przez nich wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje z [...] sierpnia 2020 r. W ponownie przeprowadzonych postępowaniach organ, stwierdzając ewentualnie niespełnienie przez skarżącego przesłanek uwzględnienia jego wniosku, związanych z nieprzedłożeniem deklaracji (w sytuacji, gdyby miał on obowiązek ich przedłożenia za poszczególne miesiące, objęte jego wnioskiem), zawiadomi go o tym, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu uzupełnienie tego rodzaju braków. Rozstrzygając zaś sprawy, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., ZUS uwzględni charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.