I SA/Rz 802/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacenia należnych składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020r. , nr [...],[...],[...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosków K. S. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego spraw, decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzje ZUS z [...] lipca 2020 r., o następujących numerach: [...], [...], [...], odmawiające zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na jego własne, obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe, a także ubezpieczenie wypadkowe i zdrowotne, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanach faktycznych spraw skarżący, wnioskiem z 17 czerwca 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzjami z [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., objęte wnioskiem skarżącego. W ich uzasadnieniach organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowych za te miesiące. Złożenie przedmiotowych deklaracji, w myśl art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., jest zaś warunkiem uzyskania zwolnienia, o które skarżący się ubiegał. Oprócz tego organ nadmienił, że skarżący nie złożył deklaracji rozliczeniowych za luty 2020 r., w której wykazana winna być podstawa wymiaru składek, w okresie od lutego do grudnia 2020 r. Wnioskami z 20 sierpnia 2020 r., skarżący wystąpił do ZUS o ponowne rozpatrzenie jego spraw. W ich treści zaznaczył, że z powodu jego błędu, jego wniosek nie został wysłany, ale jedynie zapisany w kopiach roboczych. Wobec tego w czerwcu 2020 r., stwierdzając swoją pomyłkę złożył kolejny wniosek, datowany na 17 czerwca tegoż roku. Po kilku dniach, podczas wizyty w ZUS uzyskał informację, że jego sprawa zostanie załatwiona pozytywnie. W kwestii złożenia dokumentów za luty 2020 r. skarżący nadmienił, że z tzw. małego ZUS korzysta już od 2019 r., wobec tego uznał, iż dopełnił wszystkich formalności. Wynikało to z tego, że dysponował informacją, iż wszyscy, którzy korzystają z tzw. małego ZUS, przechodzą na mały ZUS plus. Skarżący zaznaczył także, że po otrzymaniu 7 sierpnia 2020 r. negatywnej decyzji, złożył deklaracje za miesiące objęte jego wnioskiem. ZUS, decyzją z [...] października 2020 r., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze decyzje z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ zaznaczył, że skarżący dokonał zgłoszenia swojej działalności gospodarczej od 1 stycznia 2019 r., dla której podstawa wymiaru składek była uzależniona od przychodu. Wobec tego był zobligowany do przekazywania informacji o rocznym przychodzie, z tytułu prowadzenia działalności, uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA cz. II, składanej za styczeń 2020 r. Z uwagi na zmianę przepisów, od 1 lutego 2020 r., osoby które spełniały warunki i ustalały najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w 2020 r., powinny były dodatkowo złożyć, razem z dokumentami rozliczeniowymi, składanymi za luty 2020 r., dokument ZUS DRA cz. II, z podaniem: zastosowanej formy opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, kwoty rocznego przychodu i dochodu, uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, kwoty podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Wobec tego w 2020 r. obowiązywały dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna ustalona na styczeń 2020 r. oraz druga, obowiązująca od lutego do grudnia 2020 r. Skarżący 7 lutego 2020 r. złożył dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA cz. II za styczeń 2020 r., wraz z deklaracją rozliczeniową ZUS DRA. Za luty 2020 r. dokumenty rozliczeniowe wpłynęły 7 sierpnia 2020 r., czyli po ustawowym terminie ich złożenia. Nastąpiło to więc po upływie terminu o którym mowa w art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. Wobec tego wnioski skarżącego nie mogą zostać uwzględnione. Organ zaznaczył bowiem, że gdyby skarżący za luty 2020 r. złożył kompletną dokumentację rozliczeniową, do dnia 10 marca 2020 r., to byłby zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Sytuacji tego rodzaju nie sposób jednak stwierdzić. W skardze na decyzję ZUS z [...] października 2020 r., skarżący wniósł o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu zaznaczył, że składając w czerwcu wniosek o zwolnienie uzyskał informację, iż będzie on pozytywnie załatwiony. Otrzymawszy zaś negatywną decyzję, w sierpniu uzupełnił brakujące deklaracje. Skarżący podkreślił również, że w jego ocenie, dopełnił on wszystkich formalności, jakie były niezbędne do pozytywnego załatwienia jego sprawy. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego ze składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. było niezłożenie przez niego deklaracji za ten miesiąc, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, w odniesieniu do marca, kwietnia i maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją decyzje ZUS z [...] lipca 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, zawiadomi skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni omówiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.