I SA/Rz 804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Kazimierz Włoch WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) lipca 2009r. znak: (...) po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr 8/2009 z dnia 22.04.2009r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu podniósł, że A. S. w dniu 25.02.2009 r. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w (zwanego dalej Zakładem) o umorzenie należności z tytułu składek uzasadniając go: ciężką sytuacją materialną i finansową. Decyzją Nr (...) z dnia (...).04.2009 r. Zakład odmówił umorzenia należności. W dniu 15.05.2009r. wpłynął do Prezesa ZUS wniosek A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania Prezes ZUS w oparciu o przedłożone przez A. S. dowody, ustalił jego aktualną sytuacją materialną i finansową. Zobowiązany ma na utrzymaniu bezrobotną żonę oraz 14-letniego syna, ucznia gimnazjum. Jedyne źródło utrzymania 3-osobowej rodziny zobowiązanego stanowi wynagrodzenie za pracę - jako przedstawiciel handlowy w przedsiębiorstwie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Krasnem w wysokości 1.980,07 zł. netto miesięcznie oraz zasiłek rodzinny w kwocie 64,00 zł. miesięcznie. Łączna kwota miesięcznych wydatków to około 1.265,00 zł., w tym z tytułu opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz, internet - 500,00 zł. oraz z tytułu rat kredytowych (B S.A. oraz C Bank S.A.) 723,52 zł. Ponadto zobowiązany posiada zadłużenie w Administracji Domów w D. z tytułu opłat czynszowych w kwocie około 1.500,00 zł. Prezes ZUS na podstawie zgromadzonych w toku sprawy dokumentów ustalił, że z dniem 01.01.2000r. zobowiązany zakończył działalność gospodarczą - Firmę Handlową "D". Obecnie jego wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w E Sp. z o.o., wynosi 2.798,00 zł. brutto miesięcznie. Żona zobowiązanego jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy od dnia 16.12.2008r. jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zobowiązany nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Z protokołu kontroli u zobowiązanego przeprowadzonej przez ZUS wynika, że nie posiada on żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości, z których można by dochodzić należności ZUS. Wraz z rodziną zajmuje mieszkanie lokatorskie o powierzchni 35m2 (pokój, kuchnia, łazienka), w którym znajduje się tylko podstawowe wyposażenie nie przedstawiające większej wartości. Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., nr 11, poz. 74 z późn. zm. - zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4: Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.). Całkowita nieściągalność zachodzi w przypadku zaistnienia przesłanek taksatywnie wymienionych w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie w celu ściągnięcia swoich należności Zakład dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanego -egzekucja jest skuteczna (wpłaty z dnia 04.03.2009r., 08.04.2009r., 04.05.2009r. oraz 04.06.2009r. w kwotach po 1.010,55zł.). Wobec powyższego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, w związku z czym brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy. Następnie Prezes ZUS podniósł, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Delegacja ustawowa z ust. 3b tegoż artykułu odsyła do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003r., nr 141, poz. 1365 z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem) w celu ustalenia, w jakich przypadkach ZUS może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi, że ZUS podjąć może decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W związku z faktem, iż zobowiązany nie dostarczył żadnych dokumentów potwierdzających przewlekłą chorobę ani innych dowodów zdarzenia losowego, w ocenie Prezesa ZUS należy uznać, że brak jest również podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy wymienionego rozporządzenia i dlatego utrzymał w mocy decyzję Zakładu o odmowie umorzenia należności. A. S. wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS, zarzucając jej błąd w ocenie stanu faktycznego, jak również pominięcie przez Prezesa ZUS istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej co potwierdził przedłożonymi dokumentami. Jednak Prezes ZUS, zupełnie pominął jego stan majątkowy i sytuację rodzinną, które to okoliczności stanowią podstawę do umorzenia zaległych składek. Skarżący podkreślił, że wnosząc o umorzenie zaległości, nie powoływał się na chorobę ani zdarzenia losowe, a właśnie na stan majątkowy, który w jego ocenie stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu. Wydając zaskarżaną decyzję, organ nie ustosunkował się w ogóle do przywołanych przez niego okoliczności uzasadniających pozytywne dla niego rozstrzygnięcie, a wziął pod uwagę jedynie nie złożenie dokumentów, mających potwierdzić okoliczności, na które się skarżący nie powoływał w złożonym wniosku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł, że w jego ocenie ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem nie może stanowić argumentu uzasadniającego umorzenie należności wobec ZUS i że umorzenie należności znalazłoby uzasadnienie tylko wtedy, gdy opłacenie składek a nie wszystkich obciążeń pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania; sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365 dalej rozporządzenie). Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Definicję całkowitej nieściągalności zawiera ust. 3 tego przepisu. Natomiast w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, także w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te wymienia § 3 rozporządzenia takiego stanowiąc, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności. Określona w art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ, w pierwszej instancji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w drugiej instancji - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności, odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla Skarżącego. Należy jednakże podkreślić, że choć uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia, to nie oznacza ono uznaniowej oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru. Dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art.8, art. 77, art. 80 k.p.a. co oznacza, że materiał dowodowy powinien być zgromadzony w sposób zupełny i wyczerpujący a następnie należycie przeanalizowany. Organ orzekający ma obowiązek odnieść się do podnoszonych przez wnioskodawcę zarzutów i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia, dotyczące spełnienia lub nie przesłanek umorzenia, odnosić się przy tym powinny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zachowuje tych standardów a wnioski organu dotyczące braku podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia są przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie, organ zgromadził materiał dowodowy odnośnie sytuacji rodzinnej, majątkowej i dochodowej skarżącego, ale zgromadzone dowody nie zostały należycie przeanalizowane. Organ nie odniósł się też do podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów, że spłata należności wobec ZUS pozbawia go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, że po opłaceniu niezbędnych świadczeń, jego rodzina znajduje się poniżej absolutnego minimum egzystencjalnego, że ZUS zajmując mu wynagrodzenie za pracę w kwocie 1010zł sprawia, że jego dochód jest ujemny a jego rodzina pozbawiona jest jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie jej potrzeb życiowych. Prezes ZUS stwierdził jedynie w zaskarżonej decyzji, że egzekucja jest skuteczna a zobowiązany nie dostarczył dowodów potwierdzających przewlekłą chorobę ani dowodów zdarzenia losowego (mimo, że skarżący takich okoliczności nie podnosił) i należy uznać, że brak jest również podstaw do umorzenia należności w oparciu o przepisy rozporządzenia. Organ odwoławczy dokonując powyżej oceny braku istnienia przesłanek z rozporządzenia, nie rozważył czy opisana przez skarżącego we wniosku sytuacja finansowa, majątkowa i rodzinna i przedłożone na tą okoliczność dowody, świadczą o tym, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie rozważył czy po spłacie należności wobec ZUS w kwocie 1010zł miesięcznie (zajęcie wynagrodzenia) i spłacie comiesięcznych wydatków na utrzymanie mieszkania, spłatę kredytów i spłatę zadłużenia wobec Administracji Domów Mieszkalnych skarżącemu pozostają jeszcze jakiekolwiek środki finansowe na utrzymanie jego i rodziny. Według wyliczeń skarżącego pozostaje mu jedynie comiesięczny dochód ujemny. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien z urzędu ustalić jakie okoliczności są istotne dla ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu na datę wydania decyzji, okoliczności dotyczące stanu majątkowego skarżącego, dotyczące rzeczywistego dochodu osiąganego przez skarżącego i kwoty przypadającej z tego dochodu na członka rodziny, dotyczące wydatków na dziecko w wieku szkolnym oraz niezbędnych wydatków na utrzymanie mieszkania, jak i dotyczące innych zobowiązań skarżącego, których istnienie potwierdza materiał dowodowy są istotne dla ustalenia stanu faktycznego i winny być zbadane przez organy. Następnie, ustalone rzeczywiste dochody netto i wydatki konieczne na utrzymanie skarżącego i jego rodziny, jak i jego stan majątkowy winny być skonfrontowane z wysokością zaległości, w celu wyjaśnienia i dokonania oceny czy zapłata należności nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponieważ organ nie poczynił ustaleń w tym zakresie, więc nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez przepisy art. 7, 8, 77 §1 kpa. Podkreślić także należy, że odpowiedz na skargę nie może skutecznie uzupełnić zaskarżonej decyzji. Dokonanie w odpowiedzi na skargę oceny sytuacji finansowej zobowiązanego pod kątem istnienia przesłanki z pkt 1 § 3 rozporządzenia nie konwaliduje braku w tym zakresie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający, po ustaleniu powyższych okoliczności i po dokonaniu wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów rozważy, czy zachodzą możliwości umorzenia zobowiązań. wobec ZUS w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia, na które powoływał się skarżący . Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzje powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 §3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylić. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.