I SA/Rz 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014r. nr [....] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego - oddala skargę - I SA/Rz 825/14 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r., nr 40/09/2014 Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A.W.(dalej: beneficjent/skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia [...] maja 2014. nr [...], ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na 2012r. w wysokości 5.985,00zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz akt sprawy wynika, że w dniu 9 maja 2012r. beneficjent złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał A. W. płatność rolnośrodowiskową na 2012r. w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 34 354,10zł, a w dniu 4 lutego 2013r. przekazał ją na rachunek bankowy beneficjenta. W dniu 16 kwietnia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, po czym decyzją z dnia [...] października 2013r. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2013r. i przyznał A. W. płatność rolnośrodowiskową na 2012r. w wysokości 28 369,10zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 12 grudnia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił beneficjenta o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, a następnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił A. W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na 2012r. w wysokości 5 985,00zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora ARiMR opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której beneficjent uzyskał płatności rolnośrodowiskowe na 2012r., a następnie przyznania ich w kwocie niższej, środki przekazane na jego rachunek w dniu 27 lutego 2013r. w części zostały pobrane nienależnie. Organ II instancji wyjaśnił, że wypłacone nienależnie beneficjentowi środki finansowe z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 2 pkt a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz.634 ze zm.) – dalej: ustawa o Agencji. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków, ma miejsce wówczas, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że w takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 29 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Agencji, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnie lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata, obejmuje więc nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zatem z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której beneficjent uzyskał płatności rolnośrodowiskowe na 2012r., utracił on uprawnienie do uzyskania części tych płatności, w związku z czym środki przekazane na jego rachunek w dniu 27 lutego 2013r. zostały pobrane nienależnie. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE Nr L 25, str.8) – dalej: rozporządzenie nr 65/2011. Na podstawie ww. przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że powyższe przesłanki nie zostały spełnione, ponieważ nie można uznać, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu. Beneficjent podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. tym samym złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności objętych wnioskiem. Strona zatem wiedziała, że przedmiotowa płatność przysługuje do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Natomiast przyczyną wznowienia postępowania było nie uwzględnienie przez organ prowadzący postępowanie wyników kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniu 14 stycznia 2014r. Spowodowało to przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do płatności, jednakże to strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.12 ust.4 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 zadeklarowała w we wniosku powierzchnię działki rolnej niespełniającą warunków do przyznania płatności. W ocenie organu, nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L.1995.312.1) – dalej rozporządzenie nr 2988/95. Stanowi on, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.1 (...) W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2012r. tj. 9 maja 2012r. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu – w tym przypadku do 31 grudnia 2015r. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, gdyż przed dniem 31 grudnia 2015r., tj. w dniu 12 maja 2014r., została skutecznie doręczona stronie decyzja z dnia 7 maja 2014r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Na decyzję organu odwoławczego beneficjent złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.5 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niezastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że objęty jest programem dopłat rolnośrodowiskowych od kilku lat. W pierwszym okresie wskazywał większe powierzchnie działek niż obecnie, ale wobec kontroli z 2010r. zmienił swe wnioski i konsekwentnie stosował się do wyliczeń przedstawicieli organów. Również w 2012r. we wniosku o dopłatę podał powierzchnie działek wyliczoną na podstawie kontroli z 2010r. Tylko przez nieuwagę nie zaskarżył decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, ale nie oznacza to jej akceptacji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka "pomyłki organu", skoro rolnik, działając w zaufaniu do organu podawał powierzchnie wyliczone i akceptowane przez ten organ w 2010r. i 2011r. Ponadto oczywistym jest, że błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, skoro każda kontrola organu kończy się innymi wskazaniami powierzchni działek. W tej sytuacji skarżący zlecił dokonanie pomiaru powierzchni jego działek. Na koniec wskazał, że decyzja o odzyskaniu płatności nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153,poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy, wydaną na postawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE lub krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z UE, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej decyzją administracyjną - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania wspomnianych środków ma zatem miejsce wówczas, gdy: 1) środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, 2) nastąpi ich wypłata; 3) decyzja przyznająca takie środki zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie jest badana prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej podjętej w postępowaniu nadzwyczajnym. Istotny jest bowiem sam fakt wydania takiej decyzji oraz ustalenia przez organ, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania płatności na podstawie decyzji administracyjnej. Z tego względu nie mogą zostać uwzględnione zarzuty odnoszące się do wadliwości rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności, wydanego po wznowieniu postępowania. Beneficjent nie składał odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. W oparciu o tę decyzję wydane zostały rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2013r. nr [...] uchylająca decyzję z dnia [...] stycznia 2013r. i przyznająca płatność rolnośrodowiskową na 2012r. w pomniejszonej wysokości. Oznacza to, że wypłacone skarżącemu w oparciu o pierwotną decyzję środki publiczne, były częściowo nienależne, co spowodowało konieczność ustalenia kwoty nienależnych płatności w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniały warunki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Od powyższego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, istnieją odstępstwa, o których mowa w art.5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do treści tego przepisu, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Z powyższego wynika, że do wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności niezbędne jest jednoczesne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – wypłata nienależnego świadczenia jest konsekwencją błędu organu, po drugie – błędu tego beneficjent nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. W niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że świadczenie w zwiększonej wysokości nie zostało wypłacone na skutek błędu organu, lecz na skutek zadeklarowania przez beneficjenta nieprawidłowej powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie aktualnej powierzchni uprawnionej do płatności, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do treści art.12 ust.4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dokonać zmian na formularzu wniosku jeśli stwierdzi, że wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek referencyjnych nie znajduje potwierdzenia w aktualnym stanie faktycznym. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010r. sygn. akt II GSK 609/09, że pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Zatem o pomyłce organu można byłoby mówić wówczas, gdyby beneficjent zadeklarował prawidłową powierzchnię uprawnioną do płatności, a organ popełnił błąd przy ustalaniu kwoty płatności. Natomiast w rozpoznawanej sprawie beneficjent zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek uprawnioną do płatności, niezgodną ze stanem faktycznym, a organ przyznający płatność nieprawidłowości tej w porę nie wykrył. Brak wystąpienia jednej z dwóch przesłanek, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, powoduje brak konieczności wyczerpującego uzasadnienia w zakresie drugiej przesłanki, tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika. To rolnik ubiegający się o płatność odpowiada za rzetelność informacji zamieszczonych we wniosku, które powinny odzwierciedlać aktualny stan na gruncie, a nie powinien kierować się jedynie wynikami kontroli z lat poprzednich. Skarżący nie składał odwołania od decyzji ustalającej ostateczną kwotę płatności rolnośrodowiskowej na 2012r. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności. Jak wskazał organ odwoławczy, kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności należy oceniać w oparciu o przepis art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, który stanowi, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art.1 ust.1. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Organ odwoławczy zasadnie przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie, dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności tj. 9 maja 2012r., a ponieważ sprawa dotyczy przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego czyli programu wieloletniego, to przedawnienie powinno nastąpić z dniem jego zamknięcia tj. 31 grudnia 2015r. Jednakże słusznie też uznał organ, że na skutek doręczenia beneficjentowi w dniu 12 maja 2014r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, nastąpiło przerwanie okresu przedawnienia, ponieważ stosownie do treści powołanego art.3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji słusznie uznały, w oparciu o ostateczną decyzję przyznającą płatność w pomniejszonej wysokości, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pierwotnie przyznanej kwocie. W takiej sytuacji przekazane mu środki pieniężne z tytułu wypłaty płatności należało uznać za świadczenia pobrane nienależnie, a to skutkowało w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu. Nietrafny jest wreszcie zarzut skargi o braku obowiązku zwrotu w sytuacji upływu terminu 12 miesięcy od płatności do powiadomienia o decyzji o zwrocie. Treść przepisu art.5 ust.3 (zdanie drugie) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie Sądu oznacza to, że w sytuacji zachowania powyższego terminu 12 – miesięcznego, nie ma w ogóle możliwości odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności, bo nie stosuje się akapitu pierwszego art.5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, a więc nie bada się w ogóle czy istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Natomiast nie dochowanie powyższego terminu 12 – miesięcznego nie oznacza - wbrew twierdzeniu skarżącego – że obowiązek zwrotu nie istnieje, lecz wówczas istnieje możliwość badania przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.