I SA/Rz 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędzia WSA Grzegorz Panek Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "..." Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2016 rok oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania "A"sp. z o.o., z siedzibą w R. – zwanej dalej skarżącą, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie omowy przyznania skarżącej płatności ONW na 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca, w dniu [...] lipca 2016 r., zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. o przyznanie jej płatności ONW na 2016 r., do gruntów o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie miejscowości [...], w Gminie [...]. Organ, w związku z pojawiającymi się wątpliwościami odnośnie kwestii stwarzania sztucznych warunków do uzyskania płatności, zwrócił się do skarżącej o złożenie wyjaśnień co do jej powiązań ze spółkami "B" sp. z o.o., z siedzibą w R. (dalej "B") i "C" sp. z o.o., z siedzibą w Rzeszowie (dalej OZE). Zarówno bowiem skarżąca, jak i każda z wyżej wymienionych spółek zgłosiła do płatności grunty (działki ewidencyjne) położone w jednym województwie (warmińsko-mazurskim), w sytuacji w której brak było żadnych naturalnych granic, uzasadniających taki podział gruntów. Oprócz tego wątpliwości organów wynikały z faktu, że członkami zarządu skarżącej oraz pozostałych dwóch spółek są te same osoby, tj. D. Ś. i K. Ś., przez co mają oni wpływ na ich funkcjonowanie wszystkich trzech podmiotów. Wskazane osoby dodatkowo powiązane są więzami rodzinnymi, a siedziby wszystkich trzech spółek mieszą się pod tym samym adresem, tj. R., ul. [...], taki sam jest też ich adres korespondencyjny – O., ul. [...]. Skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia wątpliwości podała, że prowadzi odrębne od "B" i "C" gospodarstwo i nie ma nic wspólnego z tymi podmiotami. Trakcie przeprowadzonej na zgłoszonych przez skarżącą do płatności gruntach kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości, odnośnie działek A/A1, B/B1, C/C1 – zwiększenie i zmniejszenie zasięgu gospodarowania. Rozstrzygające sprawę organy zwróciły uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 364 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2015 r.) w przypadku rolników realizujących 5-letnie zobowiązanie płatność ONW jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 50 ha; 2) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 3) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. W świetle powyższego organy zauważyły, że podział dużego gospodarstwa na mniejsze, przekazane w posiadanie różnym producentom, przekłada się na znaczący wzrost pomocy, w ramach płatności ONW. Jednocześnie jednak środki przeznaczone na finansowanie płatności podlegają ochronie, zgodnie z zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z Rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, zwanym dalej rozporządzaniem 2988/95). W myśl art. 4 ust. 3 tego aktu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Odnośnie definicji gospodarstwa rolnego organy zwróciły uwagę, że zgodnie z art. 2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 321, str. 14 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1166/2008) gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Mając na uwadze powierzchniowe progi modulacyjne, odnośnie przyznawanych płatności, określone w rozporządzeniu z 2015 r., rozstrzygające sprawę organy stanęły na stanowisku, że zawiązywanie spółek kapitałowych i dzielenie areału na mniejsze gospodarstwa nie może być uznane za działania pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników w sytuacji, w której podmioty te nie wykazują faktycznej odrębności, a jedynie pozorną. Stwierdzony w niniejszej sprawie nieuzasadniony podział gospodarstw skarżącej oraz "B" i "C" zdaniem organów wynika z tego, że grunty wydzierżawione zostały przez wszystkie trzy spółki od tego samego podmiotu przez K. Ś. i D. Ś., położone są w bezpośrednim sąsiedztwie (ta sama miejscowość), a ich podział nie wynika chociażby z naturalnych uwarunkowań terenu. Dodatkowo zwrócono również uwagę na fakt, że z informacji przedstawionych przez K. Ś. wynika, iż skarżącą wynajmuje sprzęt od firm zewnętrznych, a uzyskiwane plony przekazuje do pobliskiego gospodarstwa. Na te okoliczności nie przedstawiono jednak żadnych dokumentów. Stworzenie sztucznych warunków gospodarowania, poprzez sztuczny podział gospodarstw, oprócz przesłanek przedmiotowych uzasadnia również, według organów, niewątpliwe istnienie powiązań osobowych i rodzinnych pomiędzy zarządzającymi skarżącą oraz dwoma pozostałymi spółkami. Oprócz tego organ odwoławczy zauważył, iż wszystkie trzy spółki zostały założone w tym samym czasie (tożsamy jest też przedmiot ich działalności), co przemawia za tym, że celem tej czynności był podział gruntów będących w posiadaniu K.Ś. i D.Ś., celem uzyskania wyższych dopłat do poszczególnych gruntów. Odnośnie celu płatności ONW organy stwierdziły, że służy ona rekompensowaniu rolnikom utraconych dochodów i poniesionych kosztów, w związku z gospodarowaniem na obszarach o niekorzystnych warunkach. Dodatkowo zasady udzielania tej pomocy służą wspieraniu mniejszych gospodarstw, w ramach stworzonych dla nich preferencji, co ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w dużych gospodarstwach, a także zachęcenie rolników do propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. Tak więc stwarzanie sztucznych warunków, celem uzyskania wyższego wsparcia stoi w sprzeczności z celami płatności. W świetle powyższego organy uznały, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków mających na celu uzyskanie nieuzasadnionych korzyści w zakresie płatności ONW. Stanowiło to de facto obejście przepisów regulujących udzielanie wsparcia rolnikom, w szczególności przepisów rozporządzenia z 2015 r. Wobec tego zastosowanie winien znaleźć przepis art. 60 rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013), który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Kierując się treścią zacytowanego przepisu odmówiono skarżącej przyznania płatności ONW na 2016 r. Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. [...] października 2017 r., nr [...], złożyła skarżąca, wnosząc o jej unieważnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na bliżej niesprecyzowane naruszenia. W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że w momencie złożenia pierwszego wniosku o płatność podział nie był zabroniony, a skarżąca prowadziła oddzielne gospodarstwo rolne, dysponując własnym sprzętem, przy pomocy sąsiedniego gospodarstwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej, pod kątem legalności, w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania skarżącej spółce płatności ONW na 2016 r. Rozstrzygnięcie to ma charakter sankcyjny, gdyż jego podstawą jest przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013, odnoszący się do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności, co stoi w sprzeczności z celami prawodawstwa regulującego zasady przyznawania przedmiotowej płatności. Abstrahując od kwestii spełnienia konkretnych warunków przyznania płatności ONW, uregulowanych przepisami rozporządzenia z 2015 r., pomimo stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli na miejscu, organy oparły swoje rozstrzygnięcie jedynie na kwestii sztucznego uksztaltowania przez skarżącą warunków uzyskania płatności, w efekcie których miała ona uzyskać nieuzasadnioną korzyść, wobec czego przesądzenie zasadności stanowiska organu w tym względzie, determinuje wynika kontroli zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do problematyki płatności rolnych, zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że płatność ONW służy rekompensowaniu rolnikom utraty dochodów i ponoszenia dodatkowych wydatków, w związku z gospodarowaniem w niekorzystnych warunkach (w przypadku płatności ONW), a stworzony w tym celu system płatności preferuje mniejsze gospodarstwa, co ma na celu przeciwdziałanie kumulacji środków w dużych gospodarstwach, a także zachęcenie rolników do propagowania zrównoważonych systemów rolniczych. W tym celu ustanowiony został regresywny system stawek płatności, które ulegają zmniejszeniu wraz z wielkością areału gospodarstwa. W związku z tym wszelkie działania służące obchodzeniu tych regulacji uznać należy za sprzeczne z ich celem, co uprawnia do zastosowania sankcji z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, skutkujących pozbawieniem prawa do uzyskania płatności. W niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że utworzenie skarżącej spółki, a także spółek "B" i "C", jak również podział pomiędzy nie gruntów będących w posiadaniu osób nimi zarządzających miało na celu jedynie uzyskanie warunków, służących otrzymaniu płatności w wyższych stawkach. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia rzeczywiście istniejących i racjonalnych powodów wskazujących na potrzebę utworzenia odrębnych gospodarstw wszystkich trzech spółek. Rozstrzygające niniejszą sprawę organy słusznie uznały, że przeciwko przyjęciu istnienia trzech odrębnych gospodarstw przemawiają zarówno czynniki czysto gospodarcze, jak i powiązania osobowo-rodzinne konkretnych osób. Jeżeli chodzi o czynniki gospodarcze, to brak jest uzasadnienia dla rozdzielania gruntów położonych w bliskim sąsiedztwie, nieoddzielonych na skutek istnienia naturalnych granic - ukształtowania terenu. Podziału gruntów nie wymagały też jakiekolwiek względy, związane z rodzajem prowadzonej działalności czy sposobem wykorzystania zaplecza technicznego. Skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że podział gruntów pomiędzy trzy gospodarstwa był w jakikolwiek sposób uzasadniony. Jej twierdzenia w tym zakresie, odnoszące się zwłaszcza do środków wykorzystywanych do prowadzenia zabiegów agrotechnicznych nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia. Zarówno bowiem skarżąca, jak i pozostałe dwie spółki nie dysponowały własnym zapleczem technicznym, niezbędnym do prowadzenia działalności rolniczej. Nawet jednak gdyby przyjąć, że argumentacja skarżącej w tym zakresie jest zasadna, to nie wynika z tego jakakolwiek potrzeba podziału gruntów. W kwestii powiązań osobowych również należy podzielić stanowisko organu, że niezwykle znaczącym w tym wypadku jest to, że wszystkie trzy spółki zostały utworzone w tym samym czasie, tożsamy był przedmiot ich działalności, a w skład ich zarządów wchodzą te same, powiązanie rodzinne osoby. Identyczne są także adresy siedzib tych podmiotów, jak również ich adresy do doręczeń. W tym stanie rzeczy, brak jest jakichkolwiek podstaw, poza formalnymi, do wywodzenia faktycznej odrębności tychże spółek. Nie sposób jest także wykazać, że spółki posiadały odrębne kierownictwo. W kontekście ustalenia odrębności poszczególnych gospodarstw istotne znaczenie ma definicja pojęcia gospodarstwa, z art. 2 rozporządzenia 1166/2008. Przepis ten bowiem kładzie akcent, oprócz wyodrębnienia technicznego i ekonomicznego, na fakt posiadania odrębnego kierownictwa, jako warunku stwierdzenia samodzielności danego podmiotu. W świetle ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie skarżąca nie spełnia tych kryteriów. Wobec tego organy słusznie przyjęły, że formalne wyodrębnienie spółek miało na celu jedynie uzyskanie korzyści finansowych, co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, regulujących cel i sposób rozdysponowywania płatności. Skarżąca kwestionując legalność zaskarżonej decyzji i domagając się na tej podstawie stwierdzenia jej nieważności oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podniosła naruszenie prawa, nie sformułowała jednak żadnego konkretnego zarzutu w tym względzie. W uzasadnieniu swojej skargi fragmentarycznie jedynie ustosunkowała się do stanowiska organu, stwierdzając, że prowadziła gospodarstwo własnym sprzętem, a w 2015 r., tj. w pierwszym roku, w którym wystąpiła o płatność ONW, podział gospodarstwa nie był zabroniony. Odnosząc się do podniesionych w uzasadnieniu okoliczności zauważyć należy, że zarówno w 2015 r., jak i później, żaden pozytywny przepis prawa, a zwłaszcza rozporządzenia z 2015 r., nie zabraniał podziału gospodarstwa rolnego. Jednakże organ odmawiając skarżącej płatności nie powołał się na fakt podziału gospodarstwa jako taki, ale na to, że rozdzielenie gruntów pomiędzy trzy powiązane ze sobą podmioty było zabiegiem sztucznym, mającym na celu uzyskanie płatności w wyższej wysokości, co stało w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak więc argument ten nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię wykonywania zabiegów agrotechnicznych, a zwłaszcza używanych do tego środków i zasobów, to istotnie, organ wykazując stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności podkreślił również niewykazanie przez skarżącą sposobu, a co za tym idzie środków, mających jej służyć do realizacji zabiegów agrotechnicznych. Przedmiotowe stanowisko organu w tym względzie jest zasadne, gdyż argumentów potwierdzających sposób realizacji przedmiotowych zabiegów skarżąca nie wykazała w trakcie postępowania, jak również wnosząc skargę do Sądu, w której ograniczyła się jedynie do przytoczenia niczym niepopartych twierdzeń w tym zakresie. Wobec powyższego, orzekające w sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania płatności, powołując się w tym zakresie na art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) oddalił skargę.