I SA/Rz 837/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi Gminy Wiśniowa na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013r. nr 257/6293/13 w przedmiocie rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytorycznej -jakościowej wniosku pn: "Przebudowa i rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej o salę gimnastyczną z łącznikiem - z wewnętrznymi instalacjami z niezbędną infrastrukturą techniczną" 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Wiśniowa kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. - Zarząd Województwa (dalej: Instytucja Zarządzająca/Zarząd) oddalił protest złożony przez Gminę (dalej: Gmina/Wnioskodawca), dotyczący oceny merytorycznej – jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: "A" nr [...]. Protest dotyczył braku przyznania punktów podczas oceny merytorycznej – jakościowej projektu w zakresie kryterium VII "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola". Jak wynika z uzasadnienia oceny merytorycznej w odniesieniu do kryterium VII, zakres rzeczowy przedmiotowego projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wprawdzie Wnioskodawca zakłada, że z wybudowanej sali gimnastycznej będą korzystały dzieci z przedszkola w Wiśniowej, ale w sytuacji, gdy Wnioskodawca będzie udostępniał obiekt na podstawie zawartej umowy czy też porozumienia, nie są przydzielane punkty w tym kryterium. Projekt otrzymał łącznie 95,63 pkt, w tym 80,63 pkt w wyniku oceny merytorycznej oraz 15 pkt w wyniku oceny strategicznej i został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W proteście wniesionym od powyższej oceny w zakresie kryterium VII, Gmina podniosła, że z rzeczowego efektu wniosku, jakim jest sala gimnastyczna, korzystać będą uczniowie Szkoły Podstawowej oraz szkół filialnych w J. i T., a także wychowankowie Przedszkola Samorządowego w W.. Odbywać się tam będą zajęcia wychowania fizycznego dla uczniów oraz zajęcia ruchowe dla wychowanków przedszkola. Żaden z zapisów wniosku nie wskazuje na fakt udostępniania obiektów na zasadzie umowy lub porozumienia. Wszystkie wymienione placówki wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W., utworzonego z dniem 1 września 2012r. Do protestu dołączono Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2012r. oraz Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W. Zarząd Województwa nie uwzględnił wniesionego protestu, a w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że ponowna ocena wniosku została dokonana - tak jak ocena pierwotna - wg zasad określonych w "Kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013" oraz "Regulaminie Konkursu", z tym, że w celu weryfikacji przedstawionych w proteście zarzutów powołano dodatkową Komisję Konkursową, składającą się z dwóch ekspertów, którzy nie brali udziału we wcześniej ocenie. Następnie Zarząd przedstawił uzasadnienie oceny wniosku w zakresie kryterium VII, dokonanej przez ekspertów. Pierwszy z nich stwierdził, że w zakresie rzeczowym projektu Wnioskodawca nie przedstawił nakładów finansowych związanych bezpośrednio z robotami w przedszkolu. Wprawdzie przyznał, że redakcja omawianego kryterium nie jest zbyt precyzyjna, ale w świetle wyjaśnień dla wnioskodawców umieszczonych na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego, warunkiem przyznania punktów w ramach tego kryterium jest poniesienie kosztów w ramach robót budowlanych lub wyposażenia dotyczącego przedszkola. Drugi ekspert stwierdził, że z sali gimnastycznej będą mogli korzystać zarówno uczniowie szkół, jak i wychowankowie przedszkola, a analiza wniosku nie daje podstaw do stwierdzenia, że mogą wystąpić jakieś przeszkody w tym zakresie. Jednakże uznał, że przesłanka omawianego kryterium nie będzie spełniona, gdyż projekt nie przewiduje realizacji inwestycji w istniejącym przedszkolu, typu remont przedszkolnej szatni, budowa podjazdu dla niepełnosprawnych itp. W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca uznała, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób właściwy i brak przesłanek do uwzględnienia protestu. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art.26 ust.2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że treść kryterium nr VII , jak i treść wyjaśnień dla wnioskodawców wskazuje, że wydatek ma być poniesiony na infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola i jego dotyczącą. Zdaniem Gminy, z dołączonych do protestu dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja tyczyć się będzie budynku wykorzystywanego przez przedszkole, mieszczącego się na terenie kompleksu szkolnego. W tej sytuacji stanowisko zajęte przez Instytucję Zarządzającą jest dowolne i wewnętrznie sprzeczne. Eksperci dokonujący ponownej oceny pominęli argumentację i dokumenty przedstawione w proteście, natomiast Instytucja Zarządzająca uzasadniła rozstrzygnięcie protestu w sposób ogólnikowy, ograniczając się do powielenia oceny dokonanej przez ekspertów. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącej, Instytucja Zarządzająca orzekła w sposób zupełnie dowolny. Na rozprawie w dniu 15 października 2013r. Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że przyznanie punktów za spełnienie warunków określonych w kryterium VII byłoby powieleniem punktacji przyznanej w kryterium VI. Ponadto w ocenie Instytucji Zarządzającej, budowa sali gimnastycznej nie jest inwestycją konieczną do realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych przedszkola, a korzystanie przez wychowanków przedszkola z sali gimnastycznej przy szkole podstawowej ma jedynie charakter uboczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie przepisu art.3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które określają procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art.30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponieważ powołana ustawa nie określa kryteriów kontroli oceny projektów, wojewódzkie sądy administracyjne dokonują tej kontroli według kryterium wynikającego z P.p.s.a., czyli pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniona. Spór dotyczy spełnienia kryterium jakościowego nr VII, w ramach oceny merytorycznej, w zakresie rzeczowym projektu. W ocenie Instytucji Zarządzającej, zakres rzeczowy przedmiotowego projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego nie przyznała Wnioskodawcy punktów w tym kryterium. Zdaniem Sądu, ocena ta została dokonana z naruszeniem art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zasady wyboru projektów do dofinansowania ze Środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określa "Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura publiczna, działania : 5.1.Infrastruktura edukacyjna, schemat B – system oświaty (procedura standardowa)" – zał. do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] września 2012r., zwany dalej "Regulaminem konkursu". Stosownie do treści Rozdziału 1. pkt 2 tego Regulaminu, postępowanie konkursowe prowadzone jest w oparciu o Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013, niniejszy Regulamin oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego. Zgodnie z Rozdziałem 4, pkt.4.1.2.12 Regulaminu konkursu, przy ocenie merytorycznej – jakościowej projektu bierze się pod uwagę kryteria merytoryczne określone przez Instytucję Zarządzającą, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Kryteria te zostały określone w zał. nr 2 do uchwały Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013 Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. Kryterium jakościowe nr VII – "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" stanowi, że kryterium będzie promować projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Jeśli zakres rzeczowy projektu obejmuje takie inwestycje, to przyznaje się 10 punktów, a jeśli nie, to przyznaje się 0 punktów. Ponadto z pkt.4.1.2.13 Rozdziału 4 Regulaminu konkursu wynika, że ocena jakościowa dokonywana jest w szczególności na podstawie załącznika do studium wykonalności "Odniesienie do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej" (zał. nr 7 do Regulaminu) i "Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące konkursu" (zał. nr 10 do Regulaminu). Załącznik nr 7 zawiera "Wyjaśnienia do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej" stanowiąc, że kryterium promować będzie projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego należy wykazać w zakresie rzeczowym projektu, czy i jaka infrastruktura będąca przedmiotem projektu wykorzystywana będzie przez przedszkole i że stosowną konkretną informację należy wpisać we wniosku w polu B.3, D.3 oraz w "Odniesieniu do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej", stanowiącym załącznik do studium wykonalności. Ponadto wskazano, że punkty w ramach niniejszego kryterium nie będą przyznawane za uwzględnienie w projekcie infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej. W ocenie Sądu, wniosek złożony przez Gminę spełnia przedmiotowe kryterium nr VII, ponieważ inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie jest inwestycją w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Ze złożonego wniosku o dofinansowanie i ze studium wykonalności projektu wynika, że z nowej sali gimnastycznej korzystać będą zarówno uczniowie Szkoły Podstawowej, szkół filialnych, jak też wychowankowie Przedszkola Samorządowego. Wbrew ocenie ekspertów, omawiane kryterium nie wymaga, aby projekt przewidywał realizację inwestycji bezpośrednio w istniejącym przedszkolu, typu remont szatni przedszkolnej czy budowa podjazdu. Wymagania takie nie wynikają z obowiązujących w tym zakresie ww. przepisów. W uzasadnieniu do ponownej oceny ekspert powołał się na "Wyjaśnienia dla wnioskodawców przygotowujących wnioski o dofinansowanie w ramach działania 5.1 B System oświaty RPO WP", zamieszczone już w trakcie naboru wniosków na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, z których wynika, że punkty nie zostaną przyznane, jeżeli zakres rzeczowy projektu obejmuje np. prace w zakresie sali gimnastycznej, z której korzystać będą również wychowankowie przedszkola: w celu uzyskania punktów należy uwzględnić roboty budowlane dotyczące przedszkola tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego (pkt 5 wyjaśnień). Powyższe wyjaśnienia nie zostały wymienione w katalogu przepisów, stanowiących ramy prawne dla oceny wniosków w przedmiotowym konkursie, a ponadto - zdaniem Sądu - ich treść nie koresponduje z treścią kryterium nr VII i Wyjaśnieniami do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej. Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony zawęziła rozumienie pojęcia "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" do robót budowlanych związanych bezpośrednio z budynkiem przedszkola. W ocenie Sądu, powołane wyżej przepisy, będące podstawą oceny wniosków w postępowaniu konkursowym, nie dają podstaw do takiej interpretacji. Przedmiotowe kryterium określone zostało w sposób ogólny, bez sprecyzowania, jak należy rozumieć pojęcie "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola", a to oznacza, że dopuszczalne jest szerokie rozumienie tego pojęcia. Jedyne przewidziane w przepisach wyłączenie przyznania punktów w tym kryterium dotyczy infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej, lecz w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła okoliczności, że Szkoła Podstawowa i Przedszkole Samorządowe z dniem 1 września 2012r. zostały połączone w Zespół Szkolno-Przedszkolny, który - jak wynika ze statutu tej jednostki organizacyjnej - ma wspólną bazę dydaktyczno-wychowawczą i opiekuńczą, a także wspólne kierownictwo. Dlatego wydatki na roboty budowlane związane z budową i wyposażeniem sali gimnastycznej dotyczą zarówno szkoły, jak i przedszkola. Gmina już we wniosku i w studium wykonalności wskazywała, że z sali gimnastycznej systematycznie będą korzystali uczniowie i przedszkolaki z Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a korzystanie to nie będzie odbywało się na podstawie umowy lub porozumienia. Zarządzanie inwestycją powierzone zostanie Dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Skoro szkoła i przedszkole wchodzące w skład Zespołu mają wspólne kierownictwo (dyrektor Zespołu jest dyrektorem szkoły i przedszkola - §7 ust.2 statutu Zespołu) i wspólne mienie (§ 3 ust.1 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola Samorządowego w Zespół Szkolno-Przedszkolny), to roboty budowlane dotyczące mienia Zespołu, dotyczą również przedszkola, tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego. Zatem wskazywany przez Wnioskodawcę sposób korzystania z sali gimnastycznej przez przedszkolaków mieści się w kryterium "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycję w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola". Ponadto w ocenie Sądu , rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego protestu nie spełnia wymagań, o których mowa w Rozdziale II. pkt 3, ppkt 3.1. i ppkt 3.3 Procedury odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013. Zgodnie z powołanymi przepisami, uchwała rozstrzygająca protest powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ przedmiotem rozpatrzenia jest sprawdzenie poprawności przeprowadzonej oceny jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do kryterium wskazanego w proteście, Instytucja Zarządzająca powinna odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez składającego protest. W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały w sprawie rozpatrzenia protestu jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do powielenia oceny dokonanej przez ekspertów. Instytucja Zarządzająca nie odniosła się do zarzutów zawartych w proteście, w tym m.in. dotyczących powołania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego i do argumentu odnoszącego się do pierwotnej oceny, że żaden z zapisów wniosku nie wskazuje, aby udostępnianie obiektu wychowankom przedszkola odbywało się na zasadzie umowy lub porozumienia. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Zarząd na rozprawie Sąd stwierdza, że przyznanie punktów w kryterium VI tj. "Uwzględnienie w projekcie modernizacji lub budowy sali gimnastycznej" nie wyklucza przyznania punktów w omawianym kryterium VII. Brak też podstaw do uznania, że sala gimnastyczna nie może być systematycznie wykorzystywana przez przedszkolaków, bo nie jest to konieczne do pełnienia przez przedszkole funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Ocena projektu powinna być dokonywana pod kątem spełnienia warunków konkursu, a w tym postępowaniu nie wymagano, aby inwestycja dotyczyła infrastruktury koniecznej dla wypełniania statutowych zadań danej jednostki. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że Instytucja Zarządzająca nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o której mowa w art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została w sposób, który narusza prawo, dlatego orzekł jak w sentencji, w oparciu przepis art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 457,00zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego składają się: - uiszczony wpis od skargi w wys. 200,00zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wys. 17,00zł - wynagrodzenie radcy prawnego w wys. 240,00zł – stosownie do treści § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).