I SA/Rz 845/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Kazimierz Włoch Asesor WSA Jacek Boratyn / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za lata 2013-2014 uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. Ś.- zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą, od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu zaległości wynikających z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wraz z kosztami upomnień, za III i IV kwartał 2013 r. oraz I, II, III, IV kwartał 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżący, w dniu 8 lutego 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. z wnioskiem o umorzenie mu zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od 2013 r., wraz z kosztami egzekucyjnymi i kosztami upomnień. W uzasadnieniu złożonego wniosku podał, że jego sytuacja finansowa nie pozwala mu na pokrycie przedmiotowych kosztów. Utrzymuje się bowiem z zasiłku z pomocy społecznej, w wysokości 604 zł miesięcznie. Środki te w całości przeznacza na utrzymanie i leczenie. Skarżący nadmienił, że uzyskany przez niego ostatnio zasiłek celowy przeznaczył w całości na naprawę kotła centralnego ogrzewania. Dodał ponadto, iż 3 lutego 2016 r. uregulował opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2015 r. Nie jest jednak w stanie pokryć zaległości z tego tytułu za wcześniejsze lata. Pismem z dnia 7 marca 2017 r. Wójt Gminy D., poinformował skarżącego, że proponowane przez niego rozwiązanie, odnośnie umorzenia zaległości jest niemożliwe, z uwagi na powszechność obowiązku ponoszenia tego rodzaju opłat. W piśmie z dnia 31 marca 2016 r. skarżący podtrzymał swój wniosek o umorzenie zaległości z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi zaznaczając, że jest on uzasadniony, w świetle art. 67 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm., zwanej dalej Ordynacją podatkową). Podkreślił również, że w sprawie jego wniosku winno zostać wszczęte postępowanie i wydana decyzja, gdyż udzielenie jedynie pisemnej odpowiedzi nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wójt Gminy D., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., odmówił umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w łącznej kwocie 239,70 zł (po 56,40 zł za III i IV kwartał 2013 r., 56,40 za I kwartał 2014 r., 42,30 za drugi kwartał tego roku i po 14,10 zł za III i IV kwartał 2014 r.), a także z tytułu kosztów upomnienia w wysokości 34,80 zł. Organ ustalił, że skarżący jest osobą bezrobotną, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymując się z zasiłku stałego z pomocy społecznej, w kwocie 604 zł miesięcznie. Zamieszkuje w murowanym parterowym domu, wyposażonym jedynie w podstawowe sprzęty. Skarżący jest osobą cierpiącą na różne dolegliwości, w związku z którymi leczy się ambulatoryjnie, między innymi w poradni zdrowia psychicznego. Organ analizując sytuację skarżącego, w kontekście przesłanek umorzenia z art. 67 a § 1 pkt 3 i § 2 Ordynacji podatkowej stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia zaległości. W tym zakresie Wójt Gminy D. podkreślił wyjątkowość instytucji umorzenia zaległości z tytułu danin publicznoprawnych i zaznaczył, że skarżący nie wykazał, aby w jego przypadku zachodziły przesłanki ważnego interesu, uprawniające do zastosowania w jego przypadku zwolnienia. Wójt Gminy D. dodał też, że zaległość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, powstała w wyniku niezłożenia przez skarżącego deklaracji odnośnie gospodarowania odpadami. Gdyby bowiem taką deklarację złożył, stawka jego opłat wynosiłaby 4,70 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2016 r., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. I SA/Rz 710/16, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 22 marca 2017 r. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, nie odniosło się też do drugiej przesłanki umorzenia, tj. interesu publicznego. Dopiero zaś dokładne zebranie oraz rozważenie materiału dowodowego pozwala na przejście do drugiego etapu rozpatrywania wniosku, w którym organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Odnośnie przesłanki ważnego interesu podatnika Sąd stanął na stanowisku, że przedmiotowej przesłanki nie można redukować do zaistnienia sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych, gdyż funkcjonuje ono w zdecydowanie szerszym zakresie. Tak więc w tym względzie organ winien rozważyć całokształt sytuacji skarżącego, a nie tylko ograniczać się do stwierdzenia bądź niestwierdzenia zaistnienie szczególnych okoliczności. Odnośnie braków postępowania dowodowego Sąd wytknął niewyjaśnienie kwestii własności zamieszkałego przez skarżącego domu, jak również wysokości wydatków ponoszonych na zakup żywności. Nakazał też organowi sporządzenie precyzyjnego zestawienia wydatków. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] października 2017 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu opat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wraz z kosztami upomnienia. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy D. przeprowadził w sposób wyczerpujący ocenę materiału dowodowego i dokonał dokładnego rozważenia czy zaistniały przesłanki umorzenia, w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Odniósł się przy tym szczegółowo do sytuacji podatnika oceniając czy zaistniała sytuacja nie ma charakteru kryzysowego, zauważając przyczynienie się podatnika do powstania zaległości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do umorzenia zaległości. Zdaniem organu uwzględnienie wniosku skarżącego byłoby niewłaściwe ze społecznego punktu widzenia, z uwagi na sytuacje innych mieszkańców, którzy złożyli stosowne deklaracje i systematycznie uiszczali opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak przesłanek do umorzenia zaległości, zdaniem organu, nie oznacza, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania innego rodzaju ulg, w postaci chociażby rozłożenia na raty zaległości lub częściowego jej umorzenia. W trakcie prowadzonego postępowania, skarżący wzywany do przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości, na której zamieszkuje, wskazał, że Wójt Gminy D. z urzędu dysponuje informacjami w tym zakresie. Odnośnie wyżywienia poinformował, że koszty z tego tytułu wynoszą w jego przypadku 250 zł i nie są ujęte w ogólnych kosztach utrzymania, określonych na kwotę 300-350 zł. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia, podobnie jak i uchylenia poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działanie w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku zebrania w sposób dokładny i wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie dokonania na jego podstawie oceny sytuacji skarżącego, pod względem spełnienia przesłanek uzyskania stosownej ulgi. Dodał też, że istnieją granice uznania administracyjnego, a ich przekroczenie ma miejsce w sytuacji, w której wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z naruszeniem zasady sprawiedliwości. Konieczne w tym wypadku jest również uwzględnienie zasad słuszności. Skarżący zarzucił także, że organ nie zastosował się do wytycznych Sądu, wyrażonych w wyroku z 19 stycznia 2017 r., a rodzaj i charakter argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wskazuje na jej zdawkowości i nie zagłębia się w jego sytuację faktyczną. Skarżący zarzucił również, że organ odwoławczy powołuje się na prawidłowość decyzji organu I instancji, nie wskazuje jednak żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem przez niego tego rodzaju tezy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił ponadto, że zarzuty skargi są tożsame z tymi podniesionymi w odwołaniu, do których odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu zaległości z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Kwestię opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o odpadach). Zgodnie z art. 6 q ustawy o odpadach w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. W związku z powyższym kwestię umarzania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również kwestię innych ulg z tego tytułu regulują odpowiednie przepisy Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 67 a § 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczącym przedsiębiorców), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji udzielenie ulgi, a więc także umorzenie zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostawione jest uznaniu właściwego w tej sprawie organu, który może uwzględnić wniosek w tym zakresie, w sytuacji spełnienia dwóch przesłanek, tj. gdy jest to uzasadnione ważnym interesem podatnika lub ważnym interesem publicznym. Podejmowanie rozstrzygnięcia w trybie art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej, w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza jednak dowolności organu w tym zakresie. Zobligowany jest on bowiem do przeprowadzenia postępowania w sprawie złożonego wniosku o udzielenie ulgi, pod kątem zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu wnioskodawcy lub interesu publicznego. Wydając zaś rozstrzygnięcie powinien odnieść się do ustawowych przesłanek zwolnienia, gdyż tylko stwierdzenie ich zaistnienia umożliwia uwzględnienie wniosku, a także uzasadnić w sposób racjonalny i logiczny swoje rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ I instancji odmawiając skarżącemu umorzenia zaległości, krótko odnosząc się do jego sytuacji materialnej, skoncentrował się na wyjątkowości instytucji umorzenia oraz charakterze opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym drugim aspekcie zwrócił szczególną uwagę na niezłożenie przez skarżącego we właściwym czasie deklaracji, o której mowa w ustawie o gospodarowaniu odpadami. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym zakresie nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego, w kierunku ustalenia jego warunków bytowych i majątkowych, a także odniesienie się do przesłanki umorzenia, w postaci interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę nie zastosowało się w pełni do tych zaleceń. Wprawdzie, za pośrednictwem organu I instancji uzyskało od skarżącego informację o wysokości ponoszonych przez niego wydatków na zakup żywności, jednakże w dalszym ciągu nie podjęło działań w kierunku ustalenia tytułu prawnego skarżącego do zajmowanej nieruchomości. Skarżący pytany o to, wskazał jedynie, że organ - Wójt Gminy D., a więc organ który zwrócił się do niego z pytaniem o to, z urzędu dysponuje informacjami w tym zakresie. Organ odwoławczy poprzestał na tej odpowiedzi, zaniechując dalszych ustaleń w tym zakresie. Niezależnie od powyższego należy także zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołuje się na wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i właściwą jego ocenę przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreśla też, że Wójt Gminy D. w sposób dokładny rozważył istnienie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Stwierdzenia tego rodzaju stoją jednak w sprzeczności z oceną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., albowiem uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd zarzucił właśnie braki w zakresie postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich przesłanek zastosowania ulgi. W tym zakresie więc zlecił organowi II instancji uzupełnienie zarówno ustaleń faktycznych, jak również rozważań prawnych. Wobec tego, przytoczone wyżej stanowisko Samorządowego Kolegium nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w dodatku podważa ocenę Sądu, wyrażoną w prawomocnym wyroku. Dodatkowo zaznaczyć należy, że stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji wskazują, że choć organ zlecił uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie, to wydając ponownie decyzję nie wziął ich pod uwagę, skoro przyznał, że ustalenia Wójta Gminy D., podobnie jak stanowisko prawne, były kompletne i prawidłowe. Taki sposób procedowania organu II instancji godzi nie tylko w zasadę prawny materialnej, ale również zasadę legalizmu, zwłaszcza wobec ignorowania wskazań Sądu. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię rozważenia interesu publicznego, w umorzeniu skarżącemu jego zaległości, to wprawdzie w zaskarżonej decyzji zawarto rozważania w tym zakresie, jednakże są one niekompletne i wybiórcze. Organ bowiem skoncentrował się na powszechności obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz społecznym odziaływaniu zwalniania niektórych osób z tych opłat, pominął zaś całkowicie kwestię ponoszenia ciężaru ekonomicznego przedmiotowych opłat, co w niniejszej sprawie ma szczególnie istotne znaczenie. Wynika to bowiem z faktu, że skarżący utrzymuje się wyłącznie z pomocy społecznej, a więc wszelkie uzyskiwane przez niego z tego tytułu środki pochodzą ze środków publicznych. W efekcie więc, w sensie ekonomicznym, zaległość w opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc danina publiczna, musiałaby zostać zaspokojona z tych właśnie środków. Tym samym wyegzekwowanie opłaty nie tylko nie przysporzyłoby w efekcie zasobów publicznych, ale ponadto ewentualnie spowodowany tym niedobór w środkach koniecznego utrzymania skarżącego i tak musiałby zostać uzupełniony ze środków publicznych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć też należy, że mając na względzie wskazania Sądu, co do konieczności uzupełnienia rozważań prawnych, odnośnie przesłanki interesu publicznego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, odnosząc się częściowo do tej okoliczności, tym razem pominął w zasadzie drugą z przesłanek, tj. zaistnienie podstaw do umorzenia z uwagi na ważny interes wnioskodawcy. W tym zakresie ograniczył się bowiem jedynie do powtórzenia za organem I instancji, że interes podatnika należy rozpatrywać pod kątem sytuacji kryzysowych, który to pogląd został podważony przez Sąd. To zaś ponownie czyni rozważania niepełnymi i fragmentarycznymi, stojąc w sprzeczności z art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej. Dodatkowo godzi w zasadę związania organów administracji orzeczeniem Sądu, wyrażoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy, gdyż właściwe załatwienie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia od początku całego postępowania. Ocena taka wynika z faktu powoływania się przez organ odwoławczy na kompletność i zasadność stanowiska organu I instancji, pomimo odmiennej oceny Sądu, wyrażonej w prawomocnym wyroku. W tej sytuacji zachodzi więc konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wadliwego rozstrzygnięcia Wójta Gminy, a następnie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego właściwej oceny przez organ I instancji, umożliwiając stronie skorzystanie z przysługującego jej środka odwoławczego. Rozważając przesłanki z art. 67 § a 1 Ordynacji podatkowej organy winny odnieść się do obu wskazanych w tym przepisie przesłanek, mając na względzie fakt, że interesu wnioskodawcy w umorzeniu zaległości nie sposób jest rozpatrywać jedynie przez pryzmat zdarzeń losowych i sytuacji nadzwyczajnych, a interesu publicznego z pominięciem aspektu ekonomicznego, w odniesieniu do pochodzenia środków, z których de facto mogłoby nastąpić zaspokojenie należności publicznych. Z uwagi na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.