I SA/Rz 849/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. spraw ze skarg M.W. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. – nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok, – nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok oddala skargi. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołań M. W. – zwanego dalej skarżącym, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydał następujące rozstrzygnięcia: 1) decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. (odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności redystrybucyjnej) oraz nałożenia na niego sankcji, w wysokości odpowiednio: 44 624,08 zł (do jednolitej płatności obszarowej) i 5 340,30 zł (do płatności redystrybucyjnej), 2) decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 r., w zakresie wariantu 5.5 – półnaturalne łąki świeże. W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżący wystąpił o przyznanie mu wsparcia w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2018 r. Składając swoje wnioski zadeklarował do płatności działki rolne, zlokalizowane na dwóch nieruchomościach, o łącznej pow. 97,18 ha, tj. : działce ewidencyjnej nr 289/8, położonej w miejscowości M., gm. P., woj. z. oraz działce nr 108/4, położonej w miejscowości C., gm. P., woj. z. Do wniosków o przyznanie płatności skarżący przedłożył kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w G. z 27 października 2017 r., sygn. [...], wraz z uzasadnieniem, oddalającego jego powództwo przeciwko Syndykowi Masy Upadłości Przedsiębiorstwa R. D. sp. z o.o., z siedzibą w S., w upadłości likwidacyjnej (dalej zwanemu: syndykiem), o ochronę posiadania, a także kserokopię wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu Okręgowego w S. z 13 lutego 2019 r., sygn. [...], oddalającego jego apelację od opisanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego w G. Oprócz skarżącego wnioski o przyznanie płatności na 2018 r. do wskazanych wyżej nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr 289/8, położonej w miejscowości M., gm. P., oraz działki nr 108/4, położonej w miejscowości C., złożył syndyk. Skarżący wezwany do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w zakresie konfliktu krzyżowego wniosków, stwierdził kategorycznie, że to on jest wyłącznym i pełnoprawnym posiadaczem nieruchomości rolnych, o których mowa w przedmiotowej sprawie, jednakże ze względu na naruszenie jego posiadania przez syndyka nie użytkował ich w 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzjami z [...] czerwca 2019 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożył na niego sankcje, w wysokości odpowiednio: 44 624,08 zł i 5 340,30. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołań skarżącego od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał je w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o płatnościach bezpośrednich) organ II instancji stwierdził, że płatności tego rodzaju przysługują rolnikowi do działek rolnych, będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Dodał też, że istotą tego rodzaju wsparcia jest pomoc dla producentów rolnych, a więc osób, które władają gruntem. Przedmiotem spraw dotyczących wniosków poszczególnych rolników o przyznanie im płatności nie jest więc stan prawny nieruchomości, na której to kwestii koncentruje się skarżący, a ponadto rolą organu nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy wnioskodawcami w tym zakresie, a jedynie ustalenie, która ze stron konfliktu krzyżowego spełniła przesłanki uzyskania płatności. Organ II instancji jeszcze raz podkreślił, że skarżący faktycznie nie użytkował zgłoszonych przez siebie do płatności gruntów i stan ten trwał również w 2019 r., tj. w roku, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje. Dodatkowo, toczony przez skarżącego z syndykiem spór prawny przed sądem powszechnym zakończył się wydaniem niekorzystnego dla niego wyroku - oddalającego jego powództwo o ochronę posiadania. W tej więc sytuacji jego wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może zostać uwzględniony. W konsekwencji więc, z uwagi na różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią uprawniona do płatności, na podstawie art. 19 a ust. 4 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014), wymierzono mu stosowne sankcje. Podobne okoliczności stały się podstawą odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W tym wypadku organy obu instancji stanęły na stanowisku, iż skarżący nie spełnił warunków, od których uzależnione jest przyznanie tego rodzaju płatności, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2015 r.). Skoro bowiem skarżący nie miał możliwości przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych na działkach, co sam stwierdził, to nie sposób jest przyjąć, że zrealizował warunki, od których zostało uzależnione przyznanie tego rodzaju płatności. Oprócz tego w zaskarżonej decyzji, dotyczącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych stwierdzono, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi, który spełnia warunki przyznania tego rodzaju płatności, w ramach określonych pakietów lub wariantów określonych w rozporządzeniu. Zgodnie zaś z § 11 ust. 1 tego aktu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika użytków rolnych lub obszarów przyrodniczych wynosi co najmniej 1 ha. Skarżący nie spełnił tego warunku, jako że powierzchnia użytkowanych przez niego rolniczo gruntów wyniosła 0 ha. Skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2019 r. wniósł skarżący, domagając się ich uchylenia, podobnie jak i poprzedzających je decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postepowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie: • art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 498 z póżn. zm., zwanej dalej P.u.), art. 831 § 1 pkt 2 a ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 z późn. zm. - dalej jako K.p.c. ) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie przez organ II instancji powyższych przepisów prowadziłoby do wniosku, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, a tym samym nie wchodzą do masy upadłości, gdyż stanowią mienie, które jest wyłączone od egzekucji według przepisów K.p.c.; • ewentualnie - w razie niepodzielenia przez Sąd zarzutu sformułowanego powyżej, naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 P.u., art. 831 § 1 pkt 2 a K.p.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że mieniem, którego wejście do masy upadłościowej kwestionuje skarżący są nieruchomości, a nie środki publiczne, • art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przez organ II instancji przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. K.p.c. i P.u., o których mowa w skardze, • art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywanie przez niego zabiegów agrotechnicznych jest równoznaczne z nieposiadaniem nieruchomości przez skarżącego, podczas gdy: skarżący nadal jest posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka, a dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje niezbędnych prac agrotechnicznych na gruncie, celem ich utrzymania zgodnie z wymaganymi, • § 2 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię skutkująca przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka i wykonywania przez niego zabiegów agrotechnicznych jest równoznaczny z nieposiadaniem nieruchomości przez skarżącego, podczas gdy skarżący nadal jest posiadaczem nieruchomości zadeklarowanych do przyznania płatności, zaś jego posiadanie zostało jedynie naruszone przez syndyka; poza tym dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje na nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, celem utrzymania tego gruntu w stanie odpowiadającym odpowiednim wymogom, • art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 o płatnościach bezpośrednich poprzez nieprzesłuchanie syndyka, na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy, dotyczącej przyznania płatności na 2014 r., nieuwzględnienie w sprawie prawomocnych wyroków sądów powszechnych i nieprzyjęcie na podstawie tych wyroków faktu przywrócenia skarżącemu posiadania. W uzasadnieniach wniesionych skarg podkreślono, że organy administracji winny stać na straży praworządności oraz dokonać wszelkich ustaleń, które są konieczne do załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, że Sąd Okręgowy w S., w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. [...], stwierdził że to on był w posiadaniu nieruchomości, o płatności do których wystąpił, lecz na skutek samowolnego naruszenia jego posiadania, nie mógł po 25 września 2013 r. realnie korzystać z nieruchomości. Skarżący jednocześnie przyznał, że zabiegi agrotechniczne na nieruchomości wykonywane były przez syndyka, jednakże jego zdaniem, nie ma to wpływu na kwestionowanie jego posiadania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiska w obu sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skarg w niniejszych sprawach były decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, tj. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Powodem nieuwzględnienia wniosków skarżącego było niespełnienie warunków przyznania poszczególnych form wsparcia, a mianowicie niestwierdzenie posiadania przez niego gruntów, na których deklarował poszczególne działki rolne, na dzień 31 maja 2018 r. (w przypadku płatności w ramach wsparcia bezpośredniego warunek ten wynikał z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), a także niespełnienie warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 11 ust. 1 pkt 2, tj. nieprowadzenie zabiegów agrotechnicznych na działkach o obszarze co najmniej 1 ha. Skarżący w okolicznościach przedmiotowych spraw nie podważa stanowiska organów, odnośnie prawnych warunków przyznania wnioskowanych przez siebie płatności, kwestionuje jedynie ocenę, która legła u podstaw wydanych decyzji, a mianowicie stwierdzenie, że wskazane w jego wnioskach działki rolne nie były w jego posiadaniu, odpowiednio na dzień 31 maja 2018 r. i całym tym roku. Skarżący z jednej stron przyznał, że w 2018 r. nie wykonywał na zgłoszonych do płatności działkach zabiegów agrotechnicznych, gdyż faktycznie nie władał tymi nieruchomościami, a to ze względu na fakt, że został pozbawiony ich posiadania przez samowolnie działającego w tym zakresie syndyka. Z drugiej jednak strony powołuje się na to, że prawnie to on był w dalszym ciągu prawowitym posiadaczem gruntów, a pozbawienie go faktycznego władztwa nad nieruchomościami nie zostało przez niego zawinione. Oprócz tego w skardze zwrócił uwagę na kwestie związane z określaniem składników masy upadłości, administrowanej przez syndyka, a także to, że w jej skład nie mogą wchodzić środki finansowe, pochodzące z płatności finansowanych z funduszy europejskich. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a także prawne uwarunkowania przyznania poszczególnego rodzaju płatności stwierdzić należy, że zasadność wniosków skarżącego o przyznanie mu obu form wsparcia, o które się ubiegał, uzależniona jest od tego czy działki rolne wskazane w jego wnioskach, w 2018 r. faktycznie znajdowały się w jego posiadaniu. Z tego względu należy w sposób szczególny skoncentrować się na samym charakterze posiadania, jako że jest to kwestia decydująca na gruncie obu spraw. Posiadanie, w kształcie w jakim zostało zdefiniowane w przepisach art. 336 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., zwnanej dalej K.c.) jest stanem faktycznym sprowadzającym się do rzeczywistego władania określoną rzeczą (corpus) we własnym imieniu (animus). Dodatkowo w tym miejscu należy dodać, że rozpatrując tę kwestię na gruncie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich i rozporządzenia z 2015 r., należy mieć na względzie także to, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż istotą wsparcia jakie stanowią płatności rolne jest pomoc dla producentów rolnych, a więc osób, które faktycznie władają gruntem i prowadzą na nim działalność rolniczą. Z tego względu w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących tego rodzaju płatności w mniejszym zakresie należy się opierać na prawnym aspekcie posiadania nieruchomości rolnych niż na faktycznych jego elementach, tj. władztwie i faktycznym użytkowaniu nieruchomości, czyli wykonywaniu na nich zabiegów agrotechnicznych. Oczywiście posiadanie, a więc władanie określonym gruntem, kwalifikującym się do ubiegania się o przyznanie poszczególnych płatności, może mieć charakter zgodny z prawem, bądź też bezprawny, niemniej jednak okoliczności te nie mogą być badane (poza pewnymi wyjątkami) w ramach spraw dotyczących przyznania płatności, jako że wykraczają poza ich zakres przedmiotowy, albowiem legalność władztwa nad gruntem, co do zasady (wyjątek stanowią grunty będące własnością podmiotów publicznych), nie jest warunkiem uzyskania płatności. Tak więc gdyby władztwo nad gruntem określonego producenta, niewładającego gruntami o których mowa a art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie miało uzasadnienia prawnego, to nie mogłoby to stanowić podstawy odmowy przyznania mu płatności. Wszelkie spory w zakresie prawa do posiadania nieruchomości strony winny rozstrzygać na gruncie przepisów prawa cywilnego, w ramach innego rodzaju postępowań, nieleżących w zakresie właściwości rzeczowej organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W niniejszej sprawie okolicznością wykluczającą przyjęcie posiadania przez skarżącego zgłoszonych do dopłat nieruchomości w 2018 r. był fakt braku fizycznego władztwa nad nimi z jego strony. Okoliczności tego rodzaju skarżący w sposób jednoznaczny i kategoryczny przyznał, wobec czego organy nie mogły zignorować tego faktu i uwzględnić jego wniosków. Bez znaczenia w tym wypadku jest natomiast to czy brak władztwa nad nieruchomościami był przez niego zawiniony, czy też nie, albowiem warunkiem przyznania płatności jest stwierdzenie posiadania, jako okoliczności obiektywnej, niezależnej w jakikolwiek sposób od kwestii zawinienia. Skarżący dążąc do wykazania niezasadności nieprzyznania mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej podnosił wielokrotnie, zarówno w ramach prowadzonego postepowania, jak i w skardze na wydaną w tej sprawie decyzję, że na gruncie przepisów regulujących tę materię bez znaczenia jest to, kto wykonywał na działkach rolnych zabiegi agrotechniczne, jako że liczy się jedynie to, kto władał gruntem. Odnosząc się do tych argumentów stwierdzić należy, że oczywiście nie ma wymogu, aby sam producent rolny osobiście wykonywał wszystkie wymagane zabiegi agrotechniczne, niemniej jednak niezwykle istotnym jest, oprócz tego kto był posiadaczem gruntu, w czyim imieniu zabiegi te były realizowane. W okolicznościach przedmiotowych spraw nie ulega wątpliwości, czemu skarżący również nie zaprzecza, że zabiegi te wykonywał syndyk (bądź też były one realizowane na jego zlecenie), który sam wystąpił o przyznanie mu płatności do uprawianych gruntów. Trudno więc zakładać, że czynił to w imieniu i na rzecz skarżącego. W tej wiec sytuacji jego zarzuty w tym zakresie uznać należy, za bezpodstawne. Zmierzając do podważenia legalności i zasadności stanowiska organów skarżący próbuje przenieść toczony z nimi spór na grunt prawny, ukierunkowując go w stronę objętą materią postępowania upadłościowego oraz jego cywilnoprawnymi uwarunkowaniami. Jak to już jednak wyżej zauważono, kwestie tego rodzaju pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy, wobec czego uznać należy je za bezprzedmiotowe. Przedmiotem rozważań organów nie było bowiem przeznaczenie i charakter samych płatności, w kontekście określenia składników masy upadłości, lecz warunki ich przyznania. W tej więc sytuacji argumenty skarżącego należy uznać za niemające związku z meritum spraw. Nie sposób przychylić się także do zarzutów skarżącego, dotyczących uchybienia przez rozstrzygające sprawy organy zasadzie praworządności, gdyż oparły one swoje rozstrzygnięcie na właściwych podstawach prawnych, dokonały ich prawidłowej wykładni i zastosowania do ustalonych, w sposób nie budzący wątpliwości, stanów faktycznych. Tak więc nie można im czynić zasadnie tego rodzaju zarzutów, jedynie w oparciu o okoliczności i zagadnienia o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzyganie nie jest objęte zakresem ich właściwości. Na marginesie niniejszych rozważań zauważyć jedynie należy, że skarżący powołuje się w zakresie podnoszonych przez siebie zarzutów zarówno na wyroki sądów powszechnych obu instancji, jak i na fakty bezpośrednio dotyczące aspektów posiadania nieruchomości w 2014 r. Zauważyć jednak należy, że przedmiotowymi wyrokami oddalono jego powództwo o ochronę posiadania, w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa na gruncie przedmiotowych spraw, wobec czego nie można mówić o przywróceniu posiadania, a kwestie związane z władztwem nad nimi w 2014 r., nie mogą mieć wpływu na ocenę istnienia tego władztwa w 2018 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargi.