I SA/Rz 85/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr../ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Kazimierz Włoch Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Paśko po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia {...} grudnia 2010 r. nr {...} w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia {...} listopada 2010 r. nr{...}, 2) określa, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 85/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] o uchyleniu w całości decyzji nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A. P. (dalej: Skarżąca) płatności w wysokości 51.352,00 zł. Pomoc finansowa została przyznana na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Skarżąca została zobowiązana do kontynuowania przedsięwzięcia, aż do momentu wygaśnięcia zobowiązań podjętych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Postanowieniem dnia [...] września 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia ww. decyzji z powodu braku oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa wynosi co najmniej 4 EJW. A. P. złożyła w dniu 10 października 2008r. wyjaśnienie, w którym opisała swój pobyt w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 31 lipca 2008r. i oświadczyła, że chciała zgłosić zakończenie prac związanych z realizacją przedsięwzięć, ale pracownik biura nie przyjął od niej dokumentów. W dniu 11 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono w szczególności, że przedsięwzięcie, na które udzielono pomocy zostało zrealizowane. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] wydaną na podstawie art.162 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2005 r. Nr 17, poz. 142, dalej: rozporządzenie z 18 stycznia 2005r.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił w całości decyzję o przyznaniu płatności, wobec niedopełnienia przez Skarżącą obowiązków wskazanych w § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia. Na skutek odwołania Skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił ww. decyzję stwierdzając naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego w wyniku nie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem dnia [...] marca 2009r. organ I instancji odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2009r. organ I instancji ponownie odmówił przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Na postanowienie organu odwoławczego Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, która została przez Sąd odrzucona. Następnie w dniu [...] lipca 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ponownie uchylił w całości decyzję nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej stwierdzając brak podstaw do uznania, że Skarżąca uzyskała od pracownika Biura Powiatowego ARiMR błędne informacje odnośnie załatwienia sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy powołaną na wstępie decyzją organu II instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyjaśniając motywy swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Skarżąca zadeklarowała w planie dostosowania gospodarstwa dwa rodzaje przedsięwzięć tj. w zakresie przechowywania nawozów naturalnych: budowę płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę oraz przedsięwzięcie w zakresie dostosowania gospodarstwa do minimalnych standardów, co do higieny, określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa czyli, przygotowanie ścian i podłóg w pomieszczeniach do doju oraz w pomieszczeniach do przechowywania mleka oraz zakup dojarki, schładzalnika do przechowywania mleka o pojemności od 500 litrów i umywalki z podgrzewaczem wody. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. pierwsze z przedsięwzięć powinno zakończyć się najpóźniej do 31 lipca 2008r., a drugie przedsięwzięcie - najpóźniej w terminie 12 miesięcy od daty przyznania płatności tj. do 7 lutego 2007r. Po zakończeniu realizacji przedsięwzięć Skarżąca powinna złożyć Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięć i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję. Organ podniósł, iż Skarżąca złożyła ww. oświadczenie w dniu 13 października 2008r., nie dochowała zatem przepisanego terminu. Ponadto z dokumentów dołączonych do oświadczenia wynika, że Skarżąca nie zrealizowała w wymaganym terminie przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny, określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa, ponieważ termin realizacji tego przedsięwzięcia upłynął w dniu 7 lutego 2007r., a dołączone dowody zakupu urządzeń związanych z realizacją przedsięwzięcia są z późniejszego okresu. Zdaniem organu, Skarżąca powinna złożyć stosowne oświadczenie odrębnie w stosunku do upływu terminów realizacji każdego z przedsięwzięć oraz przedłożyć dowody, z których by wynikało, że inwestycje zostały zrealizowane. Z uwagi na to, nawet gdyby przyjąć, iż Skarżąca złożyła oświadczenie w dniu 31 lipca 2008r., byłoby ono - w stosunku do realizacji przedsięwzięcia nr 2 - i tak złożone po terminie. Organ podniósł, iż z uwagi na niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia oraz nie złożenie stosownego oświadczenia brak było podstaw do wypłaty drugiej raty płatności, a pierwsza rata płatności podlegała zwrotowi. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że w zgromadzonym w postępowaniu przed organem I instancji materiale dowodowym nie ma podstaw do uznania, iż Skarżąca została niewłaściwie obsłużona przez pracownika Biura Powiatowego ARiMR oraz że uzyskała od niego błędne informacje, co do załatwienia sprawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła, iż została błędnie poinformowana przez Biuro Powiatowe ARiMR, że musi posiadać numer gospodarstwa na swoje nazwisko w sytuacji, gdy gospodarstwo miało już nadany numer na męża. Wskazała, że w dniu 22 czerwca 2006r. numer gospodarstwa został anulowany, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. zlikwidowany. Zdaniem Skarżącej, likwidacja numeru była nieskuteczna, gdyż do dnia 17 maja 2010r. wszelki obrót zwierzętami był prowadzony na ten zlikwidowany numer gospodarstwa. Skarżąca podniosła, iż w okresie od 25 sierpnia 2006r. do 23 września 2008r. nie otrzymała od Agencji pisma czy informacji odnośnie właściwego działania. Skarżąca podniosła również, że nie złożyła dokumentów w dniu 31 lipca 2008r., ponieważ nie zostały one przyjęte. Natomiast przeprowadzona u niej w dniu 11 sierpnia 2009r. kontrola wykazała, że wszystko zrobione jest zgodnie z wymogami. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że w przypadku małżonków będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Z tego powodu organ, za zgodą Skarżącej i jej małżonka, zawiesił jeden numer identyfikacyjny, jednakże Skarżąca nadal się nim posługiwała. Organ wskazał, iż Agencja powinna poinformować Skarżącą wyłącznie w sytuacji, kiedy toczące się postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe lub bezpodstawne, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270) określanej dalej jako ustawa p.p.s.a, kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć dokonywana jest pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawami wskazanymi w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazano. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 162 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98 poz.1071, dalej: K.p.a.). Przepis ten uprawnia organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji do uchylenia decyzji, jeżeli została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Z powyższego wynika zatem, iż organ administracji publicznej jest obowiązany uchylić decyzję, w której: a) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, b) wyznaczono termin dokonania tych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym terminie. W piśmiennictwie konstrukcję prawną przyjętą w omawianym przepisie określa się jako rodzaj zlecenia. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001r. sygn. akt OPS 6/01, (ONSA 2002/1/7) wskazano, iż dopuszczalność zastosowania art. 162 K.p.a. jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności. Brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 K.p.a., gdyż zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 K.p.a. uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji. Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego ARiMR wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez producenta. Jeżeli przedłożona przez producenta dokumentacja jest zgodna z wymogami § 7 ust.3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r., organ wydaje decyzję o przyznaniu płatności. Z przepisów ww. rozporządzenia nie wynika, że organ uprawniony jest do obwarowania decyzji o przyznaniu płatności dodatkowymi warunkami. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wypłata pierwszej raty płatności następuje po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy. W myśl natomiast § 9 ust. 3 wypłata drugiej raty uzależniona jest od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy oraz złożenia w terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia. Konsekwencją niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia lub niezłożenia w terminie oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia jest konieczność zwrotu pierwszej raty płatności (§ 10 ust. 1 ww. rozporządzenia). Wskazane przepisy określają zatem skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w terminie wynikającym z przepisów prawa (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r.), a to zaś wyłącza stosowanie trybu przewidzianego w art. 162 § 2 K.p.a., bowiem tryb ten zastrzeżony jest dla sytuacji, w których warunki ustanowione są decyzją. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest już utrwalone stanowisko, które Sąd w niniejszym postępowaniu również podziela, iż zastrzeżenie, o którym mowa w art. 162 § 2 K.p.a. nie może dotyczyć czynności-obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawy. Skoro zaś w § 9 ust. 3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. wymienione zostały obowiązki, które producent rolny musi spełnić dla uzyskania drugiej raty płatności, to normatywny charakter tych obowiązków wyklucza uznanie ich za czynności opisane w art. 162 § 2 K.p.a., a to w konsekwencji eliminowało możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu jako podstawy orzekania. (por. wyroki z dnia 21 października 2008r., sygn. akt II GSK 403/08 oraz z dnia 28 stycznia 2009r. sygn. akt II GSK 688/08). W niniejszej sprawie organy powiązały możliwość zastosowania art. 162 § 2 K.p.a. z uregulowaniami § 9 i § 10 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r., dotyczącymi niewypłacenia drugiej raty płatności oraz zwrotu pierwszej raty uznając, że uchylenie decyzji o przyznaniu płatności oraz obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności i niewypłacenie drugiej raty, to rozwiązania tożsame. W ocenie Sądu, działanie takie było nieuprawnione, bowiem ww. przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy. Sąd dopatrzył się również sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, a treścią zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono bowiem, iż Skarżąca nie zrealizowała w terminie jednego przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy, podczas gdy z protokołu z czynności kontrolnych z dnia 11 sierpnia 2008r wynika, że przedsięwzięcia zostały należycie zrealizowane, a uwagi odnoszą się jedynie do powierzchni płyty gnojowej. W ocenie Sądu, uchybienie to stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Za nietrafne natomiast Sąd uznał zarzuty dotyczące odmowy przyjęcia przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR oświadczenia skarżącej o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby skarżąca była błędnie poinformowana, co do możliwości złożenia tego oświadczenia. Sama skarżąca przyznała, że wzór oświadczenia O-1/30 otrzymała w dniu 13 października 2008r. i dopiero w tym dniu go złożyła w organie I instancji. Sam fakt pobytu w biurze Agencji w dniu 31 lipca 2008r. nie dowodzi, że skarżąca chciała wówczas złożyć dokumenty, ale ich nie przyjęto. To w interesie skarżącej leżało uzyskanie potwierdzenia (np. na kopii składanych dokumentów), że wymagane dokumenty składa we właściwym czasie i w komplecie, bądź uzyskanie potwierdzenia, że pracownik odmawia ich przyjęcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.