I SA/Rz 874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 listopada 2014r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2013r. do marca 2014r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 2014r. do marca 2014r. oraz na Fundusz Pracy za okres od lipca 2013r. do marca 2014r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego S. S. zwrot kosztów postępowania w kwocie 40 ( słownie: czterdzieści) złotych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku S.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...]z dnia [...].05.2014r. znak: [...]w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 21 025,50 zł., ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 811,20zł. oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 2447,41 zł. W toku postępowania ustalono, że S.S. prowadził w poprzednich latach działalność gospodarczą jako mikroprzedsiębiorca w zakresie handlu hurtowego i detalicznego wyrobami medycznymi i ortopedycznymi. Działalność tą zawiesił z dniem 1 kwietnia 2014r. z uwagi na niemożność jej dalszego prowadzenia, spowodowaną pogarszającym się stanem zdrowia. Z akt przeprowadzonego postępowania wynika, że wnioskodawca w ramach prowadzonej działalności w latach 2011 – 2013 osiągał przychody w kwotach: 2 193 530 zł. za 2011r., 1 668 842 zł. za 2012r., 1 448 974 zł. za 2013r., które pomniejszone o stosunkowo wysokie koszty działalności, dawały dochody na poziomie: 76 532 zł. w roku 2011, 12 593 zł. w roku 2012 oraz 15 865 w roku 2013. Wnioskodawca posiada dwa samochody: Citroena C4 rok produkcji 2010r. oraz Peugota Boxer z 2008r. W toku postępowania zadeklarował również, według stanu na 2013r. - majątek firmowy o wartości 90 tys. oraz majątek prywatny o wartości 180 tys. zł. w skład którego wchodzi prawo współwłasności domu o powierzchni 290m2 w ½ części Zadeklarował też posiadanie zobowiązań, które według stanu na 2013r. wynosiły: zobowiązani firmowe – 280 tys. zł., zobowiązania prywatne - 300 tys. zł. W chwili obecnej, po zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej z uwagi na nasilającą się przewlekłą chorobę neurologiczną, wnioskodawca deklaruje osiąganie jedynie dochodów z renty w wysokości netto 1 565 zł. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności o charakterze trwałym wydanym w 2002r. Niepełnosprawność ta istnieje od 1988r. We wniosku o umorzenie zaległości wobec ZUS, wnioskodawca stwierdził, że nie ma jakichkolwiek możliwości uregulowania przedmiotowych należności, gdyż cały posiadany przez niego majątek firmowy stanowi zabezpieczenie kredytów bankowych i został zajęty na potrzeby egzekucji komorniczych, a z uwagi na pogarszający się stan zdrowia i konieczność zabezpieczenia środków na leczenie podjęte w prywatnej klinice w Krakowie oraz zakup stosownych leków – nie jest w stanie zadośćuczynić obciążającym go zobowiązaniom. Rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz. U. 2013. poz. 1442/ zwanej dalej ustawą o s.u.s.; Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości, stwierdzając że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności ani niebezpieczeństwo, iż w toku postępowania egzekucyjnego nie osiągnie się kwot przewyższających wydatki. Analizując przedmiotową sprawę pod kątem przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiła żadna sytuacja nadzwyczajna, w tym stan klęski żywiołowej, ani też okoliczności o których mowa w §3 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne /Dz.U.03.141.1365./- zwanego dalej rozporządzeniem. W odniesieniu do powoływanych przez wnioskodawcę problemów zdrowotnych i finansowych, organ stwierdził, że pobierane przez wnioskodawcę świadczenie rentowe oraz wysokość tego świadczenia pozwalają na stwierdzenie, że istnieje możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym, z ustaleniem rat w wysokości dostosowanej do aktualnych możliwości płatniczych zobowiązanego, co pozwoli na spłatę zadłużenia bez uszczerbku dla utrzymania wnioskodawcy. Organ zauważył też, że w sprawie nie ma danych sugerujących poniesienie przez wnioskodawcę strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej ani innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Organ zauważył, że wnioskodawca, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem o niepełnosprawności, uznany został za niepełnosprawnego jedynie w stopniu umiarkowanym, co nie wyklucza wykonywania pracy zarobkowej i uzyskiwania dochodu, nie przedstawił zaś dowodów na konieczność sprawowania opieki nad inną osobą, która uniemożliwiałby mu uzyskiwanie dochodu. Kładąc nacisk na uznaniowość przedmiotowej decyzji, organ podkreślił, że obowiązujące w kwestii umarzania składek przepisy nie nakazują organowi wydającemu decyzję umarzania należności wtedy, gdy zaistniały wymienione w nich przesłanki, a jedynie umożliwiają podjęcie takiej decyzji, gdy okoliczności przedstawione przez zobowiązanego uzasadniają celowość umorzenia i nie są sprzeczne z interesem finansów ubezpieczeń społecznych. W skardze na powyższą decyzję, wnioskodawca, wnosząc o jej uchylenie w całości, podkreślił, że ZUS nie ustalił i nie wziął pod uwagę wszystkich przesłanek stanowiących podstawę umorzenia należności w oparciu o §3 rozporządzenia. Podkreślił, że nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego samego i jego rodziny – czego organ nie zauważył i w sposób niewyczerpujący rozpoznał przedmiotowy wniosek. Podkreślił, że pogarszający się stan zdrowia spowodował niemożność kontynuowania pracy zarobkowej i załączył do skargi kolejne orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu 12 maja 2014r. uznające zobowiązanego za niepełnosprawnego z stopniu znacznym, niezdolnego do pracy i wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę ZUS, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2014r. zobowiązany oświadczył, że z uwagi na chorobę, która utrudnia mu poruszanie się, nie jest w stanie pracować oraz potrzebuje pomocy innych osób. Przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 maja 2014r. oraz protokół oględzin lekarskich z 4 grudnia 2013r. wraz z opinią biegłego z tej samej daty, które to dokumenty Sąd dopuścił jako dowód w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o zwrot poniesionych kosztów dojazdu na rozprawę w kwocie 40 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Jest to decyzja uznaniowa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że kontrola decyzji uznaniowych jest co do zasady traktowana jako ograniczona. W pełnym zakresie sądy administracyjne kontrolują natomiast prawidłowość postępowania wyjaśniającego. Kontrola sprowadza się do badania czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jeśli decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega ona uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. O tego rodzaju naruszeniach prawa można by mówić, gdyby organ dokonując oceny sprawy, pominął istotne dla niej dokumenty lub okoliczności faktyczne, dokonał oceny dokumentów i okoliczności wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdy pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, czy też pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia bowiem organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i odnośnie wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie należy uznać za zasadną, gdyż dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu co do istnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, w ocenie sądu, została dokonana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego tj. np. z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy o s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3). Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tejże ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28 ustawy o s.u.s., w oparciu o którą należy stwierdzić, że nieściągalność wiąże się generalnie z brakiem majątku u dłużnika. Ponadto, przepis art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. daje możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z art. 28 ust. 3 b ustawy o s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony, należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi bardzo dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. Tymczasem przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nosi znamiona niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego w odniesieniu do stanu zdrowotnego wnioskodawcy. Organ szczegółowo ustalił wartość majątku i zobowiązań wnioskodawcy w poprzednich latach, oraz stwierdził, że obecny stan majątkowy zobowiązanego pozwala na prowadzenie w stosunku do niego efektywnej egzekucji, gdy tymczasem zasadniczą treścią wniosku zobowiązanego był pogarszający się stan zdrowotny, uniemożliwiający kontynuowanie przynoszącej zysk działalności gospodarczej oraz powodujący konieczność podjęcia leczenia, a także konieczność zapewnienia sobie opieki innych osób. Okoliczności tych organ nie ustalił i pominął w rozważaniach, odnosząc się jedynie do stanu sprzed wystąpienia przewlekłej choroby, pomimo że z oświadczeń zobowiązanego, w sposób oczywisty wynika, że powodem składania wniosku nie jest długotrwała umiarkowana niepełnosprawność ale nagłe pogorszenie stanu zdrowia, uniemożliwiające dotychczasową aktywność. Z akt sądowych wynika, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zobowiązanego zapadło w dniu 12 maja 2014r. – zatem przed datą wydania obu decyzji w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ administracyjny wziął pod uwagę jedynie poprzednie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane w roku 2002. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym, zobowiązany opisał szczegółowo, iż przez lata prowadził działalność gospodarczą jako osoba niepełnosprawna i wywiązywał się z zobowiązań do czasu zachorowania na przewlekłą chorobę neurologiczną, która zmusiła go do zawieszenia działalności, zwolnienia zatrudnianych pracowników, podjęcia leczenia oraz zorganizowania sobie pomocy innych osób. Tym samym, pomimo osiągania w latach poprzednich zysku z działalności gospodarczej, zobowiązany w chwili składania wniosku znalazł się w bardzo trudnej sytuacji majątkowej. Utracił dotychczasowe źródło dochodów, mając do spłacenia zobowiązania podjęte w czasie prowadzenia działalności. Okoliczności tych organ administracyjny nie zbadał wystarczająco dokładnie, a z uzasadnienia decyzji nie wynika aby w ogóle rozpatrywał przesłankę umorzenia należności wynikającą z §3 ust 1pkt 3 rozporządzenia. Z tych przyczyn skarga okazała się uzasadniona. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ poczyni ustalenia dotyczące obecnego stanu zdrowotnego i majątkowego zobowiązanego oraz ponownie oceni możliwości płatnicze zobowiązanego z uwzględnieniem posiadanego przez niego majątku, a także rozważy czy istnieje możliwość uregulowania choćby części ciążących na wnioskodawcy zaległości, np. w systemie ratalnym, bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy oraz bez konieczności sięgania do pomocy opieki społecznej. Rozważając powyższe organ weźmie pod uwagę, iż dla spełnienia przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zawarte w §3 rozporządzenia, konieczne jest nie tylko wykazanie faktycznie istniejących trudności w spłacie należności, wynikających z okoliczności wskazanych w przepisie, ale konieczne jest wykazanie, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną lub zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka rodziny. Z drugiej zaś strony, wyważając interes społecznego oraz słuszny interes obywatela organ weźmie też pod uwagę, że ustawodawca nie ustala hierarchii przedmiotowych interesów i nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, przyjmując, według której oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie, gdyż w państwie prawa nie ma miejsca dla, mechanicznie i sztywno pojmowanej, nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Weźmie też pod uwagę interes publiczny wyrażający się nie tylko w dbałości o priorytetowe regulowanie należności na rzecz Skarbu Państwa, lecz również w minimalizowaniu wydatków z budżetu państwa, pojawiających się sytuacji, w której zapłata należności publiczno-prawnych spowoduje konieczność sięgania przez obywatela do środków pomocy państwa, z uwagi na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb materialnych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali zatem jakim majątkiem faktycznie dysponuje wnioskodawca oraz ponownie oceni jego możliwości płatnicze z uwzględnieniem posiadanego przez niego majątku i rozważy czy istnieje możliwość uregulowania choćby części ciążących na wnioskodawcy zaległości, bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy oraz bez konieczności sięgania do pomocy opieki społecznej. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 3 p.p.s.a.