I SA/Rz 887/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok w postępowaniu wznowieniowym - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i odmówił uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], dotyczącej przyznania R.Ł. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał R. Ł. (dalej Beneficjent lub Skarżący), płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok w wysokości 18.632,61 zł do powierzchni 24,81 ha w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz do powierzchni 2,22 ha w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z powodu pojawienia się nowych, istotnych okoliczności w sprawie, nieznanych organowi na dzień wydania decyzji, jakimi były nowe zdjęcia z 2012 roku, obrazujące zadeklarowane przez stronę działki rolne. W ramach wznowionego postępowania stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) ustalona dla części działek ewidencyjnych, na których Beneficjent zadeklarował posiadane działki rolne jest mniejsza, niż powierzchnia użytkowana w celu rolniczym, wpisana we wniosku oraz powierzchnia, co do której została przyznana płatność na mocy decyzji z dnia 21 stycznia 2013 r. Te ustalenia zostały poczynione w oparciu o ortofotomapy, wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z 29 kwietnia 2012 r. Powierzchnia uprawniona do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalona na podstawie powyższych dowodów wyniosła 23,46 ha, a więc o 1,46 ha mniej niż wpisano we wniosku oraz o 1,35 ha mniej niż powierzchnia, co do której została przyznano płatność na mocy pierwotnej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznającą Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 18.632,61 zł oraz przyznał płatności w łącznej wysokości 15.506,71 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 15.036,51 zł oraz z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 470,20 zł. Jednolita płatność obszarowa została pomniejszona o kwotę 2.137,62 zł ze względu na zawyżenie deklaracji powierzchni działek rolnych natomiast płatność uzupełniająca do powierzchni grupy upraw podstawowych została przyznana do powierzchni zadeklarowanej we wniosku. M. Ł., reprezentujący Beneficjenta złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym podniósł, że działki ewidencyjne nr 10 oraz 25/3 zostały oczyszczone oraz wykoszone w 2011 roku. Strona przedstawiła rzeczywiste jej zdaniem powierzchnie działek ewidencyjnych wskazując, że działka nr 10 ma powierzchnię 2,30 ha, działka nr 1515 ma powierzchnię 1,20 ha, działka nr 25/3 ma powierzchnię 0,50 ha natomiast działka rolna NN (działka nr 2255) ma powierzchnie 0,37 ha. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylając zaskarżoną decyzję, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy dopatrzył się bowiem naruszenia przed organem I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, podstawą wznowienia postępowania przez organ I instancji był art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej k.p.a. Jednak po rozpoznaniu odwołania uznał, że nowe dowody, na które powoływał się organ I instancji, tj. nowe ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z 29 kwietnia 2012 r. obowiązują od 12 grudnia 2012 r. Zatem na dzień wydania decyzji z [...] stycznia 2013 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dowody te musiały być znane organowi, który powyższą decyzję wydał. Fakt niezweryfikowania w oparciu o wszystkie dostępne materiały powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi o naruszeniu przez organ I instancji art. 80 k.p.a., a także art. 26 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 ze zm.). Nie zachodzą więc podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego, gdyż byłoby to niezgodne w szczególności z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, aby zastosować ww. przepis, muszą być spełnione obydwie przesłanki w nim zawarte tj. nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej i równocześnie musiały istnieć już w chwili wydawania decyzji ostatecznej, zaś dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że nowe dowody, jakimi były nowe ortofotomapy z 2012 roku istniały w dniu wydania decyzji i były również znane organowi, który tą decyzję wydał, a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. R. Ł., reprezentowany przez ojca M. Ł., zaskarżył powyższą decyzję do sądu administracyjnego. W skardze podniósł, że nie zgadza się z pomiarami działek, dla których przyznano płatność. Przedstawił równocześnie własne, jego zdaniem rzeczywiste powierzchnie poszczególnych działek ewidencyjnych. W kolejnym piśmie, jakie zostało złożone do tut. Sądu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że podał większe powierzchnie działek niż te kwalifikujące się do przyznania płatności. Zdaniem skarżącego, podane przez niego pomiary odpowiadają stanowi istniejącemu w rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga R. Ł. nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po pierwsze uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r., przyznającą płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 18.632,61 zł a po drugie, przyznał płatność w wysokości 15.506,71 zł a więc niższej niż pierwotnie przez Skarżącego otrzymana. Niewątpliwie ta decyzja naruszała uprawnienia Skarżącego. Jednak po wniesieniu odwołania, Dyrektor Oddziału ARiMR uwzględnił środek zaskarżenia strony, gdyż uchylił decyzję organu I instancji, przyznającą Skarżącemu płatność w niższej wysokości i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., na mocy której, Stronie przyznano wsparcie w wysokości 18.632,61 zł. Zatem na podstawie zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego powróciła decyzja o przyznaniu płatności w pierwotnej wysokości 18.632,61 zł. Decyzja organu odwoławczego, zaskarżona przez R. Ł. jest dla niego korzystna, gdyż wyeliminowała skutki prawne, związane ze zmniejszeniem wysokości przyznanego wsparcia. Z tego względu należy więc uznać, że Skarżący nie miał interesu, aby kwestionować korzystne dla siebie rozstrzygnięcie. Uznanie, że strona ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wymaga wcześniejszego stwierdzenia, że istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, pkt 4). Skarżący w niniejszej sprawie nie miał roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku bowiem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że należy przywrócić moc obowiązującą decyzji, która przyznawała Skarżącemu płatność w wyższej wysokości. Mając na względzie przebieg kontrolowanego postępowania a także fakt, że decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu Skarżącemu płatności w pierwotnej wysokości nie była zaskarżana, należy stwierdzić, że Strona nie mogła uzyskać bardziej korzystnej decyzji z punktu widzenia swoich interesów. Uchylenie zaskarżonej decyzji w obecnej sytuacji procesowej, mogłoby oznaczać złamanie zakazu wyrażonego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., który określa, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten wyraża zakaz reformationis in peius a więc zakaz wydawania rozstrzygnięć na niekorzyść skarżącego, pod warunkiem jednak, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Ponieważ wniesienie skargi uruchamia postępowanie, którego celem jest stwierdzenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności. W jej wyniku Sąd doszedł do wniosku, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem a w szczególności, nie jest dotknięta wadą nieważności. Należy podzielić stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR, że w sprawie nie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zawarte w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było wzruszenie ostatecznej decyzji. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie najistotniejsze jest prawidłowe zrozumienie przesłanki mówiącej o nowych okolicznościach lub nowych dowodach. Przede wszystkim mają być one dla organu nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe dowody dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy powinny istnieć w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie być mu znane z niezależnych od tego organu przyczyn (M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Dowód w postaci zdjęć lotniczych z 2012 r., które miały być podstawą do wznowienia postępowania, znajdowały się w zasobach organu I instancji co najmniej od dnia 12 grudnia 2012 r. Z tym dniem ortofotomapa, wykonana na podstawie tych zdjęć zaczęła obowiązywać. W związku z powyższym organ I instancji nie mógł twierdzić, że w dniu 21 stycznia 2013 r. dowód ten nie był mu znany. Był częścią systemu identyfikacji działek rolnych, który organ przyznający płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest obowiązany brać pod uwagę z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. W art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zamieszczone jest z kolei odesłanie, w zakresie systemu identyfikacji działek rolnych, do art. 17 rozporządzenia (WE) z dnia 19 stycznia 2009r. nr 73/2009, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16). Na podstawie zaś tego przepisu, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. O roli ortoobrazów mowa jest również w regulacjach krajowych. Na podstawie art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.), do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższych regulacji wynika więc, że jednolita płatność obszarowa może zostać przyznana dla gruntów zweryfikowanych w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, którego jednym z elementów są ortofotomapy cyfrowe. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien był zweryfikować powierzchnie zadeklarowane do płatności w oparciu o dostępne ortofotomapy, w tym również o tą, która została wykonana na podstawie zdjęć z 29 kwietnia 2012 r., gdyż przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2013 r. była już dostępna w systemie. Brak, jakiego dopuścił się w tym zakresie organ I instancji nie może być następnie sanowany na drodze nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego. Z tych przyczyn należało uznać, że organ odwoławczy wydał prawidłową decyzję, odmawiając uchylenia decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta, jak wskazano już na samym wstępie uzasadnienia, była korzystna dla Skarżącego. Mając na względzie wyżej przedstawione rozważania skargę R. Ł. należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.