I SA/Rz 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej R. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) grudnia 2005r. (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał Z.S. (mąż skarżącej) płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5 179,24 złotych. Z.S. zmarł 7 grudnia 2006r. Do chwili śmierci została wypłacona pierwsza rata przyznanej płatności. Decyzją z dnia (...) stycznia 2007r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art.162 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził wygaśnięcie wyżej opisanej decyzji z dnia 12 grudnia 2005r. o przyznaniu Z.S. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracji podał, że przejęcie praw i obowiązków wynikających z decyzji możliwe jest wyjątkowo, jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Skoro zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz.2870 ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie gospodarstw niskotowarowych) nie przewidują możliwości przejęcia płatności niskotowarowej przez spadkobierców zmarłej strony, decyzja o przyznaniu płatności wobec śmierci strony - adresata decyzji - stała się bezprzedmiotowa, a wycofanie z obrotu prawnego bezprzedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym. W związku z powyższym została wstrzymana wypłata kolejnych rat płatności dla gospodarstwa niskotowarowego przyznanej powyższą decyzją. W dniu 30 maja 2007r. Z.S., żona zmarłego Z.S., zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przejęcie płatności niskotowarowej po zmarłym mężu i wypłatę kolejnych rat, podając, iż gospodarstwo niskotowarowe, dla którego przyznana została płatność, prowadziła wraz z mężem, a po jego śmierci przejęła je w całości w drodze dziedziczenia i prowadzi nadal, chcąc w dalszym ciągu realizować rozpoczęte przedsięwzięcie. W piśmie skierowanym do organu podała ponadto, iż z Departamentu Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymała informację, iż śmierć uczestnika działania "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych", po którym gospodarstwo odziedziczył w całości współmałżonek, nie może być powodem do zaprzestania wypłacania kolejnych rat w ramach powyższego działania. W odpowiedzi na wniosek, decyzją z dnia (...) czerwca 2007r. nr (...) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności niskotowarowej po zmarłym mężu, uzasadniając, iż powołane rozporządzenie w sprawie gospodarstw niskotowarowych nie przyznaje spadkobiercom beneficjenta możliwości wstąpienia w jego prawa do płatności, lecz przewiduje jedynie przeniesienie praw i obowiązków na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną. Wobec braku uregulowania kwestii przyznawania płatności niskotowarowej spadkobiercom beneficjenta, terminów do składania wniosku o przejęcie płatności, wymaganych dokumentów oraz kwestii związanych z dziedziczeniem gospodarstw, nie ma możliwości przejęcia płatności niskotowarowej przez spadkobierców zmarłej strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła żona zmarłego Z.S. podnosząc, iż sporna płatność niskotowarowa nie została przyznana zmarłemu Z. S. jako pomoc o charakterze osobistym, lecz w celu wspierania gospodarstwa rolnego, które nie zostało zlikwidowane, a jest nadal prowadzone przez spadkobiercę zmarłego oraz wymaga nakładów na realizację rozpoczętych działań. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) października 2007r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając za prawidłowe stanowisko organu I instancji, iż wobec braku szczególnej regulacji prawnej w kwestii sukcesji prawa do płatności wynikającego z decyzji administracyjnej, prawo takie, zgodnie z generalnym zakazem sukcesji, nie może przechodzić na spadkobierców zmarłego beneficjenta. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Z.S., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz podnosząc zarzuty jak w odwołaniu. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu przedmiotowej skargi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracyjne obu instancji błędne przyjęły, że pomoc finansowa związana ze wsparciem gospodarstw niskotowarowych ma charakter osobisty i brak szczególnego przepisu przewidującego możliwość przejęcia płatności niskotowarowej przez spadkobiercę zmarłego beneficjenta uniemożliwia przejęcie przez tego spadkobiercę praw i obowiązków wynikających z decyzji o przyznaniu płatności. Pomoc finansowa polegająca na wsparciu gospodarstw niskotowarowych jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, a jej normatywnym źródłem jest Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.Urz.WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999r.), określane dalej jako Rozporządzenie Rady WE. Rozporządzenie to stało się częścią polskiego porządku prawnego wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z jego treścią wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych służyć ma wzrostowi dochodów z rolnictwa oraz poprawie warunków życia, pracy i produkcji, a udzielane jest gospodarstwom rolnym, których rentowność można wykazać, które spełniają minimalne standardy dotyczące środowiska, higieny i warunków bytowania zwierząt oraz gdzie rolnik posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności zawodowe (art.4 i 5 Rozporządzenia Rady WE). W oparciu o przepis art.37 Rozporządzenia Rady WE Państwa Członkowskie mogą ustanowić więcej lub bardziej restrykcyjnych warunków, dla przyznania wsparcia Wspólnoty dla rozwoju wsi, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami zawartymi w niniejszym Rozporządzeniu. W ustawodawstwie krajowym przyznawanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229,poz.2273 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie gospodarstw niskotowarowych. Z powyższych przepisów wynika, że płatność udzielana jest dla gospodarstwa niskotowarowego producentowi rolnemu, który spełnia przesłanki określone w §3 rozporządzenia w sprawie gospodarstw niskotowarowych. Wskazane wyżej regulacje w żaden sposób nie wskazują, aby płatność dla gospodarstwa niskotowarowego była świadczeniem osobistym, a wręcz przeciwnie, z przepisów rozporządzenia w sprawie gospodarstw niskotowarowych wynika, że płatność przysługuje także temu, kto prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie współmałżonka (§3 ust.1 pkt 3 lit.a), a do okresu prowadzenia działalności rolniczej zalicza się również taką działalność prowadzoną przez poprzednika, jeśli wnioskujący o udzielenie płatności został właścicielem tego gospodarstwa w drodze dziedziczenia (§3 pust.2), ponadto płatność przysługuje następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną (§11 ust.1). Z uwagi na powyższe regulacje oraz istotę płatności dla gospodarstw niskotowarowych należy przyjąć, że pomoc ta ma charakter świadczenia majątkowego, związanego z gospodarstwem rolnym, a nie świadczenia osobistego. Wprawdzie powołane przepisy nie regulują kwestii następstwa w przypadku śmierci beneficjenta pomocy, lecz w ocenie Sądu nie oznacza to braku możliwości przejęcia płatności dla gospodarstw niskotowarowych przez spadkobiercę. Z obowiązującej w prawie polskim zasady dziedziczności praw i obowiązków o charakterze majątkowym wynika, że dziedziczeniu podlegają wszystkie prawa i obowiązki o charakterze ekonomicznym, co do których przepis wyraźnie nie wskazuje, że mają charakter osobisty i ich dziedziczenie jest wyłączone. Przez prawa ściśle związane z osobą spadkodawcy należy rozumieć m.in. takie prawa, których realizacja może mieć na celu zaspokojenie interesu wyłącznie samego spadkodawcy, które zatem z chwilą jego śmierci tracą swój cel i stają się bezprzedmiotowe (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 12 lutego 1971r. sygn. akt I CR 651/70). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie płatności dla gospodarstw niskotowarowych, których wartość wyrażona jest określoną kwotą pieniężną i których realizacja nie ma na celu zaspokojenia interesu wyłącznie samego spadkodawcy, mają charakter majątkowy. Trzeba zauważyć, że celem pomocy jest zmodernizowanie gospodarstw rolnych i poprawa ich rentowności, odmówienie więc spadkobiercy beneficjenta możliwości kontynuowania rozpoczętych przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, niweczyłoby skutki już udzielonej pomocy. Brak też uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, od następcy, który stał się właścicielem gospodarstwa w wyniku dziedziczenia. Skoro pierwszemu z nich przysługuje płatność w oparciu o przepis §11 rozporządzenia w sprawie gospodarstw niskotowarowych, o ile spełni wymagane w tym przepisie warunki, m.in. zobowiąże się do realizacji planu rozwoju, to i spadkobiercy, który spełni warunki przyznania płatności i zobowiąże się do realizacji planu rozwoju, powinna taka płatność przysługiwać. W ocenie Sądu przepisy wymienionego rozporządzenia, w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości dziedziczenia płatności przyznanych gospodarstwu niskotowarowemu, są niezgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w Rozporządzeniu Rady WE i naruszają przepis art.37 ust.4 tego Rozporządzenia. Należy zauważyć, że odmiennie kwestia ta została unormowana w odniesieniu do pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa do warunków Unii Europejskiej. Z treści §7 c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 17, poz.142 ze zm.) wynika, że w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje temu ze spadkobierców, który spełnia warunki przewidziane w powołanym przepisie. W ocenie Sądu nie ma powodów, aby tak różnicować pozycję spadkobiercy producenta rolnego w zależności od rodzaju udzielonej temu producentowi pomocy, zwłaszcza, że każda z nich przyznawana jest na podstawie tej samej ustawy, a rozporządzenia wykonawcze mają jedną delegację zawartą w art.3 ust.2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pomimo braku wyraźnych przepisów regulujących kwestię dziedziczenia przyznanej płatności dla gospodarstw niskotowarowych, skarżąca Z.S. jako spadkobierca beneficjenta jest uprawniona do dalszego otrzymywania pomocy, o ile spełnia warunki wymagane dla uzyskania takiej płatności, określone w §3 rozporządzenia w sprawie gospodarstw niskotowarowych. W związku z powyższym decyzje organów administracji, które odmówiły jej przyznania płatności po zmarłym mężu, są sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami. Konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego było zaniechanie ustaleń faktycznych, co do spełnienia przez wnioskodawczynię warunków do otrzymywania płatności dla gospodarstw niskotowarowych przyznanej jej zmarłemu mężowi. Z tych względów Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.a, art.152 i art.200 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.