I SA/Rz 900/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2015 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że J. S. (dalej: beneficjent/skarżący) w dniu 5 maja 2015 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Beneficjent zadeklarował do przyznania ww. płatności działki rolne o powierzchni 195,77 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. W przypadku działki ewidencyjnej nr 70/3 wchodzącej w skład działki rolnej oznaczonej literą O, wykluczono całą deklarowaną powierzchnię tj. 37,50 ha. W związku z powyższym powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 158,27 ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił beneficjentowi przyznania płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 47 600,17 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 542,22 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 541,45 zł. Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonując kontroli poprawności powierzchni PEG wyznaczonej przez organ pierwszej instancji dla działki ewidencyjnej nr 70/3 sprawdził zgodność między powierzchnią ewidencyjną i powierzchnią odniesienia oraz zgodność przebiegu granic działki z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził, że powierzchnia ta została wyznaczona w sposób prawidłowy. Zatem powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 70/3 wynosząca 0,00 ha jest powierzchnią zgodną ze stanem faktycznym istniejącym na działkach w 2015 r., czego gwarancją jest wykonanie pomiarów na ortofotomapie z 2015 r. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji słusznie bowiem pominął przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do płatności działkę ewidencyjną nr 70/3 poł. w Ż. Powyższa działka rolna została wykluczona z płatności, ponieważ zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 351 - dalej: rozporządzenie z dnia 12 marca 2015r.), lotniska, boiska sportowe i pola golfowe uznaje się za obszary, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej, o której mowa w art. 32 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013. Ponieważ w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zostało zdefiniowane pojęcie "lotnisko" i "lądowisko", to organy odwołały się do definicji tych pojęć zawartych w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm. - dalej: ustawa Prawo lotnicze). Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy Prawo lotnicze, "lotnisko" to wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym, wpisany do rejestru lotnisk. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 5 ww. ustawy, "lądowisko" to wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych, ujętych w ewidencji lądowisk. W ocenie organu, niewątpliwie lądowisko jest częścią lotniska, a zatem stanowi obszar, o którym mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. oraz w art. 32 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, zatem nie może stanowić obszaru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Z uwagi na to, że powierzchnia działki oznaczonej symbolem O uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 158,27 ha, to różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym wyniosła 23,69 %. Stwierdzenie to uzasadniało odmowę przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2015r. w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE L 181 z 20 czerwca 2014r., str. 48). Stwierdzona przez organ powierzchnia 158,27 ha została przyjęta za podstawę wyliczenia płatności za zazielenienie, wg stawki 304,31 zł do 1 ha, przy czym zastosowany został współczynnik korygujący w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Organ uznał za prawidłowe wyliczenia płatności dodatkowej oraz zwrotu z tytułu dyscypliny finansowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że nie podziela stanowiska, iż lądowisko nie jest częścią lotniska. Z powołanych wyżej definicji "lotniska" i "lądowiska" wynika, że lotniskiem są również obiekty znajdujące się w jego granicach, zatem trudno uznać lądowisko, na którym wykonywane są starty i wyloty, za obiekt, który znajduje się poza granicami lotniska. Ponadto obszary wymienione w rozporządzeniu z 12 marca 2015 r., tj. na których znajdują się lotniska, boiska sportowe oraz pola golfowe, z uwagi na funkcję, jaką spełniają te obiekty, trudno uznać za nadające się do działalności rolniczej w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej. Jednocześnie organ uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wykluczając z płatności sporną działkę ewidencyjną nr 70/3 posiadał wystarczające dowody potwierdzające stan faktyczny na deklarowanych działkach i nie było konieczności wzywania strony do przedłożenia stosownej dokumentacji. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając: 1.Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 32 ust. 3 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że ustawodawca polski w wykazie obszarów, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej wskazał również lądowisko, w sytuacji, gdy z treści § 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. wprost wynika, że terenem głównie wykorzystywanym do prowadzenia działalności pozarolniczej jest lotnisko, nie zaś lądowisko, które służy nie do prowadzenia działalności komercyjnej związanej z lotnictwem, lecz do celów prowadzenia wielohektarowego gospodarstwa rolnego. - § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że lądowisko pozostaje częścią lotniska w sytuacji, w której w § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia mowa jest wyłącznie o lotnisku, a także błędne przyjęcie, że teren o faktycznej powierzchni 1,60 ha jest częścią lotniska, podczas gdy teren ten jest lądowiskiem trawiastym wykorzystywanym sporadycznie, - art. 2 pkt 4 i 5 ustawy Prawo lotnicze przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że lądowisko jest częścią lotniska w sytuacji, gdy pojęcia te opisują dwa zupełnie różne obszary związane z ruchem statków powietrznych. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - naruszenie art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zupełne pominięcie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013r. wpisującej lądowisko do ewidencji lądowisk oraz karty ewidencyjnej lądowiska z dnia 17 czerwca 2013r., - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności przez niedokonanie ustalenia powierzchni zajętej pod lądowisko i przyjęcie, że lądowisko zajmuje powierzchnię 37,50 ha, podczas gdy z karty ewidencji lądowiska jednoznacznie wynika, że powierzchnia ta wynosi 1,60 ha oraz przez: a) pominięcie faktu, że na tym terenie nie jest prowadzona żadna działalność komercyjna, b) teren lądowiska nie posiada ogrodzenia i jest trawiastą powierzchnią poddawaną zabiegom agrotechnicznym (koszenie), c) teren lądowiska wykorzystywany jest do działalności rolniczej na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, d) obszar lądowiska oznaczony jest trwale i zgodnie z decyzją Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2013 r. stanowi powierzchnię 1,6 ha, e) obszar lądowiska nie jest wyodrębniony geodezyjnie jako odrębna działka, natomiast we wniosku o dopłaty powierzchnia ta została wyłączona, mimo iż wyłączeniu podlegają lotniska, a nie lądowiska, f) powierzchnia innych deklarowanych przez skarżącego działek objętych dopłatami, została skorygowana o zakrzaczenia, drogi, powierzchnie zajęte pod budynki, budowle, place do przechowywania sprzętu i inne urządzenia niezbędne do prowadzenia działalności rolniczej, a Agencja nie odmówiła dopłat do części tych działek użytkowanych rolniczo, tak jak dokonała tego w tym przypadku. 3. Naruszenie art.107 § 3 k.p.a., bowiem organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do przedłożonych dowodów, nie uzasadnił czym kierował się, kwalifikując lądowisko jako lotnisko i nie uzasadnił, co legło u podstaw wykluczenia z jednolitej płatności obszarowej powierzchni 37,50 ha. Zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia 37,50 ha przeznaczona jest wyłącznie do celów zgodnych z zasadami dopłat unijnych, natomiast problematyczne lądowisko nie zostało ujęte w deklarowanej powierzchni. Organ wydając decyzje nie uzasadnił podstaw wykluczenia. 4. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy organ powinien uchylić decyzję w skarżonej części tj. co do punktu I i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcia lotniska i lądowiska, przypisując im zupełnie odmienne znaczenia. Gdyby ustawodawca zamierzał zdefiniować pojęcie lądowiska jako część obszaru stanowiącego lotnisko, wyraźnie by to uwzględnił w definicji ustawowej. Z art. 2 pkt 6 ustawy Prawo lotnicze wynika, że część lotnicza lotniska to obszar trwale przeznaczony do startów i lądowań statków powietrznych oraz związanego z tym ruchem statków powietrznych wraz urządzeniami służącymi do obsługi tego ruchu, do którego dostęp jest kontrolowany, co daje podstawę do przyjęcia, że lądowisko nie stanowi części lotniska, ponieważ nie jest wyposażone jw., a także nie posiada kontroli dostępu. Skoro ustawodawca w sposób jasny i precyzyjny definiuje część lotniczą lotniska, to nie sposób przyjąć, aby lądowisko również stanowiło część lotniska, skoro z żadnego przepisu taka okoliczność nie wynika. Skarżący wskazał, że nawet, gdyby prawidłowe było stanowisko organu drugiej instancji, to zgodnie z kartą ewidencji lądowiska z dnia 17 czerwca 2013 r. powierzchnia przedmiotowego lądowiska zajmuje obszar 1,60 ha, brak było zatem podstaw do wyłączenia całej powierzchni działki tj. 37,50 ha. Obowiązkiem organu jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, dlatego nie można zaakceptować sytuacji, w której organ automatycznie wyłącza z dofinansowania całą działkę, bez wcześniejszego ustalenia faktycznej powierzchni zajętej pod lądowisko. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem sporu między stronami jest zasadność wyłączenia z jednolitej płatności obszarowej działki oznaczonej symbolem O, z uwagi na to, że znajduje się na niej lądowisko. W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi, że organ bezpodstawnie utożsamia lotnisko z lądowiskiem, uznając je za obszar wykorzystywany głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej. Podstawę prawną wykluczenia stanowił przepis § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu. Zgodnie z tym przepisem lotniska, boiska sportowe i pola golfowe uznaje się za obszary, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej, o których mowa w art.32 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013. Stosownie natomiast do treści art. 32 ust. 3 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/ 2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2, państwa członkowskie mogą sporządzić wykaz obszarów, które są wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi był uprawniony do określenia obszarów uznawanych za wykorzystywane głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej, w tym m.in. lotnisk. Nie budzi też zastrzeżeń odwołanie się przez organy do definicji pojęć "lotnisko" i "lądowisko" zawartych w ustawie Prawo lotnicze, z uwagi na brak tego rodzaju definicji w przepisach dotyczących płatności rolnych. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy Prawo lotnicze, "lotniskiem" jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych, wraz ze znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami budowlanymi o charakterze trwałym, wpisany do rejestru lotnisk. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, "lądowiskiem" jest obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Organy obu instancji nie wskazały, na jakiej podstawie uznały lądowisko za część lotniska, a z samej treści definicji tych pojęć taka teza nie wynika. Możliwość wykorzystywania określonego obszaru do wykonywania startów i lądowań statków powietrznych nie oznacza, że lądowisko to jest częścią lotniska. Słusznie wskazuje skarżący, że takim obszarem trwale przeznaczonym do startów i lądowań statków powietrznych i związanego z tym ruchu statków powietrznych jest część lotnicza lotniska, z którą organ wydaje się utożsamiać lądowisko. Trzeba przy tym wskazać, że przytoczona przez organy definicja lądowiska jest błędna i nie odpowiada w całości definicji zawartej w ustawie Prawo lotnicze. Z treści art.2 pkt 5 tej ustawy nie wynika bowiem, aby lądowisko było obszarem wydzielonym, ani też żeby było obszarem przeznaczonym do wykonywania startów i lądowań. Treść definicji pojęć "lądowiska" i "lotniska" oraz regulacje dotyczące zasad ich funkcjonowania wskazują, że są to zupełnie różne obszary. W odróżnieniu od lotniska, które jest przeznaczone do wykonywania startów i lądowań, posiada w swoich granicach obiekty i urządzenia budowlane o charakterze trwałym, lądowisko jest obszarem, które może być wykorzystywane do startów i lądowań, co nie wyklucza możliwości wykorzystywania tego samego obszaru do innych celów. Z przepisów Rozdziału 5 ustawy Prawo lotnicze dotyczącego lądowisk i innych miejsc startów i lądowań wynika, że zasady eksploatacji lądowiska są zupełnie inne niż zasady funkcjonowania lotniska. Z powyższych względów brak podstaw do uznania lądowiska za część lotniska, a tym samym brak podstaw do wykluczenia z jednolitej płatności obszarowej działki oznaczonej symbolem O z tego powodu, że znajduje się na niej lądowisko. Uzasadnieniem takiego wyłączenia nie może być z pewnością § 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r., który dotyczy wyłącznie lotnisk, boisk sportowych i pól golfowych, jako obszarów wykorzystywanych głównie do prowadzenia działalności pozarolniczej. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że organy nie uzasadniły, dlaczego wykluczyły z płatności całą działkę oznaczoną symbolem O, o powierzchni 37,50 ha, skoro - jak wynika z decyzji prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz karty ewidencyjnej lądowiska położonego w Ż. lądowisko to zajmuje powierzchnię 1,6 ha. Nawet zatem gdyby uznać, że teren lądowiska jest obszarem, który jest wykorzystywany do prowadzenia działalności pozarolniczej, to brak wskazania przez organy podstaw do wykluczenia z płatności całej powierzchni działki. Ponadto jak wynika z akt sprawy, powierzchnia działki zajęta na lądowisko nie została zgłoszona do płatności rolnych, ponieważ z całkowitej powierzchni działki o numerze ewid. 70/3 tj. 45,52 ha skarżący zadeklarował do płatności jedynie 37,50 ha, czyli tę powierzchnię, którą faktycznie wykorzystuje dla celów rolniczych, natomiast do objęcia dopłatami nie zadeklarował tej części działki, która zajęta jest pod drogi, grunty pod wodami powierzchniowymi, grunty zadrzewione i lasy oraz lądowisko, tj. ogółem 8,02 ha. Za słuszne Sąd uznał również te zarzuty skargi, które odnoszą się do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżący słusznie zarzucił, że organ podjął decyzję bez zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności bez przeprowadzenia wizji lokalnej, dokonując ustaleń "zza biurka", a tym samym nie wyjaśniając w sposób pełny wszystkich okoliczności sprawy odnoszących się do faktycznego sposobu użytkowania działki zadeklarowanej do płatności. Z powyższych względów zasadne są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.32 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013 oraz § 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2015 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 2 pkt 4 i 5 ustawy Prawo lotnicze przez ich błędną wykładnię, uznającą lądowisko za część lotniska. Sąd podziela również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art.7,art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art.200 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania sądowego w kwocie 697 zł składają się: - uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, - uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz. U. z 2015r. poz. 1800).