I SA/Rz 918/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. st. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2010 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. W. kwotę 200 ( słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012r., nr [...] o odmowie przyznania M.W. płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2010 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.- dalej w skrócie "k.p.a."), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), w związku z załącznikiem nr VII do rozporządzenia 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.Urz. UE L z 2 grudnia 2009 r., nr 316, poz. 27 ), art. 18 ust. 2, art. 26, art. 28 ust. 1 lit.c, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L z 2 grudnia 2009 r., nr 316, poz. 65 ), art. 17 rozporządzenia Rady ( WE ) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE L z 31 stycznia 2009 r., nr 30 poz. 16 ). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 13 maja 2009 M.W. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2010 rok, w którym zadeklarował do przyznania jednolitej płatności obszarowej cztery działki rolne o łącznej powierzchni 1,00 ha oraz trzy działki rolne o łącznej powierzchni 0,65 ha do przyznania płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] listopada 2010 r. wydał decyzję nr [...] przyznającą M.W. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 774,82 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 562,09 zł oraz z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 212,73 zł. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 roku nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatność (dalej w skrócie decyzja stwierdzająca nieważność), gdyż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż kontrola administracyjna, na podstawie której ustalono powierzchnię uprawnioną do płatności, została przeprowadzona nieprawidłowo. Nie uwzględniono powierzchni określonej w systemie identyfikacji działek rolnych, w związku z czym przyznano płatność do powierzchni, w części do niej nieuprawnionej, co stanowiło, w ocenie organu, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił, że powierzchnia jednej z działek o zadeklarowanej powierzchni 0,37 ha wynosi w rzeczywistości 0,34 ha, a więc jest o 0,03 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Po uwzględnieniu wyników kontroli administracyjnej powierzchnia uprawniona do przyznania płatności w gospodarstwie wnioskodawcy wyniosła 0,97 ha a więc była mniejsza od wymaganej minimalnej powierzchni 1 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania M.W. płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających na 2010 r. nie pouczając o środku odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ I usunął powyższą wadliwość poprzez sprostowanie. M.W. skorzystał z prawa do wniesienia odwołania, w którym podniósł, że decyzja, w której nie zawarto pouczenia o przysługującym prawie do złożenia środka odwoławczego jest z mocy prawa nieważna. W kolejnym piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania zarzucił naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dalszej zaś części zarzucił nieprawidłowe ustalenia faktyczne i zaniżenie według niego powierzchni działek. Powyższych zarzutów nie podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji, przyznał, że usunięcie wadliwości decyzji polegającej na niezamieszczeniu w niej pouczenia o odwołaniu zostało dokonane nieprawidłowo, ponieważ naprawieniu takiej sytuacji służy instytucja uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 § 1a k.p.a., a nie sprostowania, jednak nie doszło w wyniku tej nieprawidłowości do pozbawienia strony prawa złożenia odwołania, w związku z czym uznał zarzut za bezzasadny. W dalszej części odniósł się do przesłanek przyznania płatności. Podkreślił, że płatności, o których przyznanie zwrócił się producent przyznawane są jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został zgłoszony wniosek o przyznanie tej płatności oraz jeżeli rolnik posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej tj. 1 ha. Na organie zaś ciąży obowiązek zbadania, czy zadeklarowane do płatności grunty spełniają określone przepisami wymogi. Weryfikacji powierzchni uprawnionych do płatności, zgłoszonych we wniosku, można dokonać przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dysponuje Zintegrowanym Systemem Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli, którego częścią jest skomputeryzowana mapa danych oraz system identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, a ustaleń dokonywano w oparciu o materiał fotograficzny z 2009r. W ocenie organu odwoławczego powierzchnia została ustalona prawidłowo, zaznaczając przy tym, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są nie do powierzchni działek ewidencyjnych wynikających z dokumentacji geodezyjnej, lecz do powierzchni gruntów rolnych spełniających określone przepisami wymogi. Dopuszczalna jest w świetle powyższego sytuacja, że powierzchnia gruntów rolnych kwalifikująca się do płatności może być mniejsza od powierzchni ewidencyjnej. Wobec tego, że wyliczona przez organy powierzchnia działek użytkowana w celu rolniczym była mniejsza od 1 ha organ stwierdził, że jednolita płatność obszarowa nie przysługuje, w konsekwencji odpadła również możliwość przyznania płatności uzupełniającej, która przyznawana jest tylko w sytuacji przyznania płatności obszarowej. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze, M.W. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności podniósł nieprawidłowość decyzji stwierdzającej nieważność, gdyż - jak wskazał - nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W dalszej kolejności zarzucił nieprawidłowość dokonanych ustaleń i w efekcie nieuzasadnione zaniżenie powierzchni działki o 0,03ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przez pojęcie granic sprawy należy rozumieć wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach stosunku administracyjnego będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Orzeczenia zapadłe w granicach sprawy mogą być korygowane w ramach tego przepisu, jeżeli jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że decyzja stwierdzająca nieważność z dnia 1 marca 2012r. oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia pozostają "w granicach sprawy" bowiem wydanie pierwszej z wymienionych otwierało drogę do wydania decyzji zaskarżonej do Sądu. To zaś uprawnia do postawienia tezy, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności mogła być objęta procedurą określoną w art. 135 P.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że decyzja stwierdzająca nieważność nie weszła do obrotu prawnego. W aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji M.W. Nie ma również dowodu doręczenia pisma z dnia 8 lutego 2012 r. zatytułowanego "zawiadomienie", o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W ugruntowanym już w tym zakresie orzecznictwie przyjmuje się, że dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia następuje wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja taka wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Decyzja procesowa, jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie, nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych dla strony skutków. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1167/2009, zamieszczony w komputerowej bazie orzeczeń LexPolonica nr 2373392). Jednocześnie stwierdzić należy, że organ nie doręczając decyzji stronie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, pozbawiając ją prawa udziału w postępowaniu. Fikcją było zawiadomienie, które w ogóle nie zostało wysłane. Takie działanie organu jest jawnym pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sformułowanej w art. 8 k.p.a. Wobec niedoręczenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności, nie nabrała ona mocy prawnej i nie mogła być podstawą kolejnej decyzji, tym razem odmawiającej przedmiotowych płatności. W obrocie prawnym znalazły się tym samym dwie przeczące sobie decyzje dotyczące tej samej osoby, okresu i przedmiotu. Powyższe uchybienie stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia ostatniej z wymienionych decyzji. Pomimo tego, że decyzja stwierdzająca nieważność, jako decyzja nieistniejąca, nie weszła do obrotu prawnego, Sąd kierując się zasadą ekonomiki postępowania odniósł się do podstaw jej wydania, tak by organ ponownie prowadząc postępowanie nie dopuścił się dotychczasowych błędów. Stwierdzić należy, że w sprawie nie było podstaw do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który się powołano stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć błąd w interpretacji prawa przez organ wydający decyzję. Chodzi tutaj o sytuacje kiedy, treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. (por. NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). Błędne zastosowanie przepisu prawa musi mieć przy tym charakter oczywistego i nie budzącego wątpliwości. Nie może być skutkiem dokonania wykładni przepisu dopuszczalnej w judykaturze czy piśmiennictwie. Z rażącym naruszeniem prawa nie będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy występują dwie możliwości wykładni przepisu, obie znajdujące potwierdzenie w literaturze przedmiotu. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być kojarzone każde, nawet oczywiste jego naruszenie, ale tylko takie, które powoduje, że wydany na ich podstawie akt administracyjny wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym trybie można eliminować przypadki ewidentnego bezprawia, którego nie można tolerować ani usprawiedliwiać. (wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819). Korekta decyzji o płatnościach bezpośrednich poprzez ich obniżenie na skutek zastosowania sankcji, bądź odmowa ich przyznania związane z podaniem wyższego, niż w rzeczywistości areału upraw może mieć miejsce w tym trybie, jeżeli przyznanie zawyżonej dopłaty do zawyżonego areału upraw wynikałoby z naruszenia lub niewykonania przez pracowników agencji swoich obowiązków (por. w podobnym stanie faktycznym wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNP 1994, nr 4, poz. 57). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Otrzymujący wsparcie złożył dokumenty, od których uzależnione było otrzymanie przez niego dofinansowania. Dokumenty zostały zweryfikowane przez pracowników Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa, w wyniku których to czynności ustalono istnienie przesłanek do udzielenia przedmiotowego wsparcia. Dopiero po przeprowadzeniu kolejnej kontroli okazało się, że powierzchnia działek uprawnionych do dopłat jest niższa i to w stopniu uzasadniającym odmowę przyznania wnioskowanych płatności. W ocenie sądu tego typu zmiana okoliczności faktycznych poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek uprawnionych do dopłat powinna być korygowana w trybie postępowania wznowieniowego, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, istniejących w chwili jej wydania. Okazało się bowiem, że powierzchnia działek jest mniejsza, niż podał to wnoszący o dopłaty. Okoliczność ta istniała w chwili wydania poprzedniej decyzji, lecz nie była znana organowi ją wydającemu. Podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności nie było zatem dokonanie błędnej interpretacji prawa przez organ wydający decyzję, ale ustalenie nowych faktów nieznanych wcześniej organowi przy wydawaniu decyzji. Gdyby nie doszło do ujawnienia tychże faktów, poprzednia decyzja o przyznaniu dopłat byłaby prawidłowa. Skoro podstawą podważenia poprzedniej decyzji są nowe okoliczności sprawy, to wyeliminowanie tej decyzji powinno nastąpić w trybie wznowienia postępowania, w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmując jednocześnie, że decyzja stwierdzająca nieważność w ogóle nie weszła do obrotu prawnego i jako decyzji nieistniejącej nie mógł jej uchylić. Rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. Orzekając w przedmiocie wykonalności Sąd oparł się na art. 152 P.p.s.a. O kosztach zaś orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a. Przeprowadzając ponownie postępowanie zadaniem organu będzie prawidłowo wszcząć postępowanie we wskazanym trybie i prowadzić z poszanowaniem zasad tego postępowania.