I SA/Rz 926/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Kazimierz Włoch /spr./ WSA Piotr Popek Protokolant ref. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2016 roku do stycznia 2018 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J. (dalej: ZUS) odmówił M. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres marzec 2016 r. – styczeń 2018 r. Jak wynika z akt sprawy M. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację materialną i zdrowotną, Wskazał, że jest poważnie chory i koszty leczenia pochłaniają niską jego emeryturę. Rozpatrując przedmiotowy wniosek ZUS ustalił, że w okresie od 1 października 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. oraz od 11 sierpnia 2008 r. do 31 stycznia 2018 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Z tego tytułu miał ustawowy obowiązek opłacania należnych składek. Ponieważ nie wywiązał się z tego obowiązku na jego koncie powstało zadłużenie. Ustalono, że skarżący od 1 lutego 2018 r. nie prowadzi działalności gospodarczej. Aktualnie nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 831,28 zł netto miesięcznie, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, nie posiada dochodów z innych źródeł. Następnie w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r, poz. 1778 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.u.s.", decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 6452,89 zł oraz odsetek w wysokości 613,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść ww. przepisów mających zastosowanie w sprawie a następnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących umorzenie należności. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki dotyczące całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Organ podniósł, że należności ztytułu składek są dochodzone egzekucyjnie, egzekucja jest skuteczna, sukcesywnie wpływają wpłaty egzekucyjne. ZUS stwierdził także, że w sprawie brak jest również podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a i 3b w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz.1365 ze zm.), określanego dalej jako Rozporządzenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Organ podniósł, że z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę wynika, że posiada majątek nieruchomy tj. dom o pow. 70 m2 położony w N. Organ wskazał, że skarżący otrzymuje comiesięczny dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 831,28 zł netto. W ocenie organu sytuację materialną skarżącego należało uznać za trudną ale nie zagrażającą pozbawieniu podstawowych potrzeb życiowych. Organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżący posiada zobowiązania z tytułu podatków w kwocie 6 000 zł oraz wobec Urzędu Gminy w kwocie 3 000 zł., które są spłacane egzekucyjnie. W ocenie organu fakt posiadania innych zobowiązań nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał, że poniósł jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Zdaniem organu przedłożona dokumentacja medyczna potwierdza sytuację zdrowotną skarżącego jednakże nie wynika z niej iż uniemożliwia ona skarżącemu pozyskiwanie dochodu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu należności i podkreślił, że organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. W ocenie organu w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Skarżący nie zgodził się z decyzją organu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi niedokładną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że w jego sprawie nie występują przesłanki umorzenia należności określone w przepisach u.s.u.s. i Rozporządzenia. W ocenie skarżącego organ nie przeanalizował dokładnie jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. Skarżący podkreślił, że nie jest w stanie spłacać zobowiązań wobec ZUS, bo brakuje mu środków na bieżącą egzystencję. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4., przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Należy się zgodzić z organem, iż w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek umorzenia należności związanych z całkowitą nieściągalnością – skarżący jest właścicielem domu o pow. 70m2. Zgodnie z art. 28 ust.3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a ( a więc w przypadku umorzenia należności mimo braku całkowitej nieściągalności), z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności, wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń zdrowotnych, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku określonym w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a więc w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić należy, że przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, rozwinięcie generalnych zasad umarzania należności z tytułu składek, sformułowanych w ustępie 1 i 2 tego przepisu, poprzez zawarcie kolejnej możliwości zwolnienia zobowiązanego, z konieczności uiszczenia należnych składek. Przewiduje, bowiem możliwość umorzenia przez organ należności również w sytuacji braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Rozważając zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust 3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności zauważyć należy, że zgodnie z treścią tego przepisu koniecznym dla umorzenia należności niezbędne jest nie tylko wykazanie braku możliwości opłacenia należności, ale także wykazanie, że ze względu na stan majątkowy, czy też sytuację rodzinną lub zdrowotną, zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka jego rodziny. W tym względzie organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego i nie stwierdził jaka ostatecznie kwota pozostaje skarżącemu na jego utrzymanie, po odjęciu wyegzekwowanych od niego kwot z innych tytułów. Organ przyjął do wiadomości, że skarżący jest chory ale nie ustalił jakie kwoty stanowią jego koszty leczenia. Dopiero po dokonaniu w tym względzie prawidłowych ustaleń, powinien rozważyć czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności zgodnie z § 3 ust 3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności uiszczenie przez niego należności nie pociągałyby zbyt ciężkich skutków dla niego jak również czy nie powodowałoby to konieczności sięgania przez niego do środków z opieki społecznej a więc z pomocy państwa co nie byłoby zgodne z interesem publicznym. Decyzja wydana w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy, jednakże w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uznanie ma swoje granice i z całą pewnością nie można mu przypisać charakteru "swobodnego" uznania. Jak trafnie zaznaczono w wyroku NSA z dnia 2 marca 2016 r., II FSK 2474/15 (CBOSA), są pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ podatkowy, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych; na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe). W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że jeżeli zostaną stwierdzone przesłanki udzielenia ulgi (ważny interes podatnika, interes publiczny), jak to miało miejsce w rozpoznanej sprawie, organ powinien dokonać wyboru jednej z możliwych konsekwencji decyzyjnych: udzielić wnioskowanej ulgi albo odmówić umorzenia zaległości podatkowej. W takim przypadku organ może przyjąć różne kryteria wyboru, np. uwzględnić okoliczności społeczne, ekonomiczne, dotychczasową postawę podatnika w zakresie wywiązywania się z obowiązków daniowych, okoliczności powstania zaległości podatkowej, zakres wnioskowanej ulgi itp. W każdym razie motywy wyboru alternatywy decyzyjnej winny zostać wskazane w uzasadnieniu decyzji. Sąd kontrolując taką decyzję nie może wprawdzie zobowiązać organu podatkowego do wydania decyzji o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległości podatkowej (w przypadku stwierdzenia istnienia co najmniej jednej z przesłanek, nie może też oceniać kryteriów przyjętych przez organ, a uzasadniających wybór opcji decyzyjnej, jednak poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Wartości te wyznaczają granice uznania administracyjnego. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę podziela też pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r., II FSK 2427/14 (CBOSA), że zrelatywizowanie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych może być w pewnych sytuacjach niezbędne dla należytego wywiązania się przez sądy administracyjne z wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, ponieważ organ naruszył prawo procesowe w postaci art. 7 i art. 7 § 1, art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Konieczne będzie poszerzenie przez organ materiału dowodowego w kierunku wyżej określonym ( strona 5 uzasadnienia) i dopiero po ustaleniu prawidłowo stanu faktycznego wydanie rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu uwag poczynionych przez NSA w cytowanych wyrokach.