I SA/Rz 933/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2021r. T. F. (dalej: Skarżący), zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021r., nr [...], ZUS odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm. - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach), osobie prowadzącej pozarolnicza działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266, ze zm.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020r. do maja 2020r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ stwierdził, że z regulacji Unii Europejskiej wynika, iż ze zwolnienia ze składek nie mogą skorzystać firmy, które znajdowały się w trudnej sytuacji w grudniu 2019r. Wskazał, że przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy m.in. podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym. Zdaniem ZUS, należy przyjąć, że przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji, jeżeli na 31 grudnia 2019r. zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsiębiorca wprawdzie miał na 31 grudnia 2019r. zadłużenie za okres równy lub dłuższy niż 12 miesięcy, ale realizuje zawartą z Zakładem umowę o rozłożenie na raty należności z tytułu składek zawartą przed 31 grudnia 2019r. Organ uznał, że na dzień 31 grudnia 2019r. Skarżący zalegał z opłacaniem należności z tytułu składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy i zadłużenie to nie było objęte umową o rozłożenie zadłużenia na raty, zatem nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020r. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podniósł, że starał się o rozłożenie zaległości na raty i w trakcie jej rozpoznawania otrzymał decyzję odmowną odnośnie zwolnienia z obowiązku opłacania składek z powodu koronawirusa. Zaznaczył, że w czasie, gdy ubiegał się o rozłożenie na raty, tj. w dniu [...] lutego 2020r., nie było jeszcze stanu pandemii, a jego intencje co do spłaty ratalnej był szczere i nie nakierowane jakimkolwiek wyłudzeniem wobec ZUS. Podkreślił, że obecnie opłaca raty. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20.03.2020 – dalej: Komunikat Komisji). Wskazano w nim, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się - w dniu 31 grudnia 2019r. - w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014). Przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji w szczególności, gdy podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym (art. 2 pkt 18 ww. rozporządzenia). Zgodnie z przepisami ustawy z 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019r., poz. 498 ze zm.), upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny; dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące. Zdaniem organu, Skarżący na dzień 31 grudnia 2019r. znajdował się w trudnej sytuacji, brak było zatem możliwości zwolnienia go z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020r. Organ przyznał, że wprawdzie Skarżący złożył w dniu [...] stycznia 2020r. wniosek o układ ratalny, jednakże umowa o rozłożenie na raty została zawarta w dniu [...] lutego 2020r., zatem na dzień 31 grudnia 2019r. zalegał z opłacaniem składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy i nie miał zawartej umowy o ratalną spłatę zadłużenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Skarżący wystąpili o pomoc publiczną przewidzianą w przepisie art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jak wynika z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia był fakt zalegania z opłaceniem przez Skarżącego składek na rzecz ZUS, co spowodowało, że organ ten uznał, że Skarżący znajdował się w trudnej sytuacji, a to - w ocenie organu - uniemożliwia przyznanie ulgi, której domagał się Skarżący. W pierwszej kolejności należy wskazać na brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 735, ze zm. - dalej K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy czym szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinna w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 K.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Zaznaczenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Jak wynika z akt sprawy, w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się jedynie ogólnikowo na regulacje Unii Europejskiej, które według jego oceny, wykluczają możliwość korzystania za zwolnienia ze składek przez te firmy, które znajdowały się w trudnej sytuacji w grudniu 2019r. Organ nie podał przy tym żadnej podstawy prawnej wynikającej z prawa unijnego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wsparcie, o którym mowa w art. 31 zo ww. ustawy, zgodnie z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - stanowi pomoc publiczną, mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. W ocenie organu fakt, że wsparcie takie udzielane jest w trybie pomocy publicznej eliminuje z kręgu beneficjentów podmioty znajdujące się w trudnej sytuacji. Pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się - w dniu 31 grudnia 2019r - w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014). Uznano, że Skarżący znajduje się w takiej sytuacji, ponieważ na dzień 31 grudnia 2019r. zalegał z opłatą składek za okres dłuższy niż 12 miesięcy (od lipca 2018r. do listopada 2019r.) i nie miał zawartej umowy o ratalną spłatę zadłużenia (zawarto ją dopiero 18 lutego 2020r.). Należy podkreślić, że uzasadnienie podjętej decyzji nie może być zamieszczone dopiero w odpowiedzi na skargę, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej nie podlega bowiem odpowiedź na skargę, lecz zaskarżona decyzja. Odpowiedź na skargę nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Strona ma prawo poznać argumentację organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony. W konsekwencji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., co - w przekonaniu Sądu - stanowi samoistną przesłankę do wyeliminowania z obrotu tego rozstrzygnięcia. Ponadto odnosząc się do wyrażonego przez Zakład w odpowiedzi na skargę stanowiska na temat braku możliwości udzielenia pomocy podmiotowi znajdującemu się trudnej sytuacji, Sąd wskazuje, że przepisy krajowe regulujące wsparcie określone w treści przepisu art. 31 zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie zawierają żadnego przepisu zakazującego udzielenia go podmiotowi znajdującemu się w trudnej sytuacji. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia musiałby organ znaleźć w przepisach unijnych. Jednakże, w ocenie Sądu, powołany przez organ Komunikat Komisji nie może stanowić podstawy negatywnej dla Skarżącego decyzji, po pierwsze – z uwagi na jego prawny charakter, a po drugie – ze względu na jego brzmienie obowiązujące w chwili wydania decyzji, które nie uzasadniało bezwzględnej odmowy uwzględnienia wniosku. Podkreślenia wymaga, że Komunikat Komisji nie jest źródłem prawa ustanowionym w prawie pierwotnym Unii. Jest aktem prawnym wydawanym przez Komisję Europejską przy realizacji przez nią jej uprawnień i obowiązków, lecz nie może stanowić podstawy do negatywnego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy obywatela. Ma on charakter "miękkiego prawa", w którym organ ten przedstawia własną wykładnię oraz własne stanowiska odnośnie całych gałęzi gospodarki. W formie komunikatu następuje próba ujednolicania dorobku orzeczniczego ETS, uzupełniona o treści pochodzące od samej Komisji. Komunikat służy zatem Komisji Europejskiej do przedstawiania własnego stanowiska w istotnych dla Unii kwestiach, co pozwala państwom członkowskim na właściwe stosowanie prawa unijnego. Stanowi więc on wskazówki dla państw członkowskich we wdrażaniu i stosowaniu prawa unijnego. W powołanym przez organ Komunikacie Komisja wyraziła swoje stanowisko co do udzielania pomocy przedsiębiorcom znajdującym się w trudnym położeniu stwierdzając, że nie powinna być ona udzielana. Organ pominął jednak fakt, że Komisja Europejska wydała kolejny komunikat – Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (.U.UE C 2020 poz. 218 str.03 z dnia 2 lipca 2020r.), w którym wprowadziła do punktu 3,1 Komunikatu jednostkę redakcyjną 3.1.22 lit.ca, w której wskazała, że w drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Organ uwzględni przy tym aktualnie obowiązujący zapis, że Komisja dopuściła udzielanie – w drodze wyjątku – pomocy także takim podmiotom, które znajdowały się w trudnej sytuacji i przeprowadzi w tym zakresie rozważania, czy wobec Skarżącego zachodzą przesłanki, o których mowa w jednostce redakcyjnej 3.1.22. lit. ca Komunikatu Komisji. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ Skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.