I SA/Rz 939/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. W.S. (dalej: skarżący, wnioskodawca, płatnik) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z [...]sierpnia 2020 r. nr [...]o odmowie zwolnienia płatnika z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za maj 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że 7 kwietnia 2020 r. płatnik wypełnił wniosek, ubiegając się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., jako płatnik składek za osoby ubezpieczone. W dniu 14 kwietnia 2020 r. zgłosił kolejny wniosek w tym zakresie. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Zakład odmówił uwzględnienia wniosku odnośnie do maja 2020 r. uznając, że w przepisanym terminie, do 30 czerwca 2020 r., nie przesłano wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Dokumenty takie wpłynęły do Zakładu dopiero 9 lipca 2020 r. Płatnik składek, najpierw w piśmie opatrzonym datą 26 sierpnia 2020 r. (uznanym przez Zakład za środek odwoławczy), a następnie w skardze, wyjaśnił, że wymagane dokumenty złożył w terminie, tyle że zawierały one niezamierzoną omyłkę. Zestaw dokumentów oznaczony "maj 2020" złożył 15 czerwca 2020 r., ale z deklaracją i raportem oznaczonym miesiącem "czerwiec 2020". Natomiast 9 lipca 2020 r. wysłał zestaw oznaczony jako "maj 2020", ale już z raportami i deklaracją oznaczoną miesiącem "maj 2020". Podkreślił, że żadna z tych deklaracji nie różniła się kwotowo i zostały w całości i w terminie opłacone. Błąd nie został popełniony świadomie. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem wymienionych na wstępie decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Wydano je bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżący ubiegał się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na zasadach określonych w ustawie o COVID, przy czym wniosek został uwzględniony odnośnie do marca i kwietnia 2020 r., a nie został uwzględniony odnośnie do maja 2020 r. Powodem tego ostatniego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Zakład, że do 30 czerwca 2020 r. płatnik nie złożył za maj 2020 r. wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Płatnik wskazywał natomiast, że złożone 15 czerwca 2020 r. deklaracje za maj 2020 r. zawierały omyłkę, ponieważ błędnie wskazano w nich, że dotyczą czerwca 2020 r. Argumentów tych Zakład nie uwzględnił i odmówił uwzględnienia wniosku odnośnie do maja 2020 r. W ocenie Sądu stanowisko Zakładu jest wadliwe, pomijające argumentację płatnika co do przyczyn złożenia dokumentów określonej treści, a także okoliczności faktyczne, w jakich złożono dokumenty rozliczeniowe odnoszące się do maja 2020 r. Podnoszone przez płatnika argumenty znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wymagania określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym odnoszące się do terminów składania dokumentów rozliczeniowych, wskazują że złożenie w dniu 15 czerwca 2020 r. dokumentów za czerwiec 2020 r. nie mogło być uznane przez Zakład za skuteczne bez podjęcia czynności wyjaśniających, ponieważ odbyłoby się to w trakcie otwartego okresu rozliczeniowego. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, deklaracja rozliczeniowa wraz z imiennym raportem miesięcznym za dany miesiąc powinna być przesłana najpóźniej do 15 dnia następnego miesiąca. Przepisy te nie określają terminu początkowego, od kiedy można złożyć ww. dokumenty rozliczeniowe, ale z uwagi na zawieraną w nich treść złożenie takich dokumentów przed zakończeniem okresu rozliczeniowego co do zasady byłoby obarczone ryzykiem błędu (lub niepewności), w szczególności co do podstawy wymiaru składek (por. art. 46 ust. 4 pkt 3, 4, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 7 cyt. ustawy). Pomocny w tym zakresie jest natomiast przepis art. 41 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ wskazuje on, że imienne raporty miesięczne przekazuje się do Zakładu po upływie każdego miesiąca kalendarzowego, w terminie ustalonym dla rozliczania składek. W myśl zaś art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne należy przesyłać w tym samym terminie oraz opłacić w tym samym terminie składki za dany miesiąc. Powyższe dokumenty powinny być zatem przesyłane Zakładowi po zakończeniu okresu rozliczeniowego (danego miesiąca). Powyższe regulacje wskazują, że Zakład, po otrzymaniu takiego dokumentu, jaki został pierwotnie złożony przez płatnika, powinien podjąć czynności weryfikacyjne i wezwać płatnika do wyjaśnienia powodu złożenia 15 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za czerwiec 2020 r., z pominięciem wywiązania się przez płatnika z tego obowiązku odnośnie do maja 2020 r. Nie było w tym przypadku wykluczone, aby Zakład skorzystał też z uprawnienia, jakie ustawodawca udzielił mu w art. 48b ust. 2 ustawy systemowej, tj. prawa skorygowania z urzędu błędów stwierdzonych w dokumentach związanych z ubezpieczeniami społecznymi określonymi w tej ustawie. Możliwe było również skierowanie do płatnika wezwania do złożenia dokumentów za maj 2020 r., tj. wezwania, o jakim mowa w art. 48b ust. 3 cyt. ustawy. Płatnik składek byłby wówczas zobowiązany, stosownie do art. 50 ust. 2k pkt 2 oraz ust. 2l ustawy systemowej, skorygować dokumenty w terminie do 30 dni. Niezależnie od powyższego Zakład powinien mieć na uwadze, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 180 § 1 K.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zatem, w razie stwierdzenia przez Zakład braku wymaganych dokumentów, które w świetle przepisów ustawy o COVID, dla ubiegania się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, powinny być złożone najpóźniej 30 czerwca 2020 r. (zob. art. 31zp ust. 1), jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ulgowe powinien przed wydaniem decyzji dopełnić wobec strony postępowania administracyjnego (płatnika) obowiązków określonych w K.p.a. W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są bowiem obowiązane m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia w szczególności przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem Zakład uznał, że płatnik nie złożył wymaganych dokumentów w przepisanym terminie, niezbędnych do ubiegania się o żądane wsparcie, i nie były to dokumenty przez niego złożone, to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych i opłacenia składek za dany miesiąc, określonych w ustawie systemowej, udzielić płatnikowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jego obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku przed upływem terminów na załatwienie sprawy. Wydanie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji miało miejsce dopiero 20 sierpnia 2020 r. i odbyło się także bez realizacji obowiązków określonych w przepisach art. 9 i 79a K.p.a. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatnikowi ewentualne uzupełnienie brakujących dokumentów do 30 czerwca 2020 r., albo poprawienie dokumentów błędnie wypełnionych także po tym dniu, ponieważ ustawa o COVID do zagadnienia korekty deklaracji się nie odnosi. Gdyby zaś czynności takich dokonano przed 30 czerwca 2020 r. – w przypadku braku dokumentów, albo przed wydaniem decyzji – w przypadku konieczności korekty dokumentów złożonych w terminie, płatnik miałby potencjalną możliwość uzupełnienia tych braków lub poprawienia omyłek, bez negatywnych dla siebie konsekwencji. Ostatecznie, po 30 czerwca 2020 r. poprawne pod kątem oznaczenia miesiąca, za które są składane, wymagane dokumenty zostały do Zakładu złożone. Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu wadliwie wypełnionych dokumentów zbadać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek z poprawnie wypełnionymi dokumentami. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Co zaś w sprawie istotne, wniosek płatnika dotyczył trzech kolejnych miesięcy, a dopełnił on wymagań formalnych i materialnych odnośnie do dwóch wcześniejszych miesięcy (marca i kwietnia); pomyłka dotyczyła tylko maja 2020 r. Nie było też wykluczone w okolicznościach sprawy skorzystanie przez Zakład z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie, choć niewątpliwie wystarczające w tym zakresie były, przywołane wyżej, przepisy zawarte w ustawie systemowej. Z podanych względów Sąd, mając na uwadze przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz odnośne, powołane dotychczas przepisy K.p.a., ustawy systemowej i ustawy o COVID, uchylił kontrolowane decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. W pierwszej kolejności Zakład podda ocenie argumentację płatnika i oceni złożone 15 czerwca 2020 r. dokumenty pod kątem możliwej do popełnienia omyłki pisarskiej, przy uwzględnieniu przepisów ustawy systemowej określającej terminy składania dokumentów rozliczeniowych, a także możliwość ich skorygowania. Uwzględni przy tym, że ustawa o COVID nie stanowiła, że korekty deklaracji nie można było złożyć po dniu 30 czerwca 2020 r., jeżeli do tego czasu złożono wniosek i dokumenty rozliczeniowe. W dalszej kolejności uwzględni Zakład również i to, że wydanie negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że doszło do ewentualnego uchybienia terminu 30 czerwca 2020 r. poprzez niezłożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentami takimi Zakład już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Wniosek płatnika powinien zatem zostać rozpatrzony pod kątem przesłanek materialnoprawnych. Na marginesie Sąd zauważa, że omyłki pisarskie mogą przytrafić się także organowi administracji publicznej, na co wskazuje analiza akt sprawy. Omyłki literowe i pisarskie należą do często popełnianych. Są one wpisane w proces przygotowywania dokumentów (pism) i nie jest możliwe całkowite ich wyeliminowanie. Mogą być one korygowane, także w toku postępowań administracyjnych. Obowiązkiem płatnika było zatem skorygowanie błędnie podanych danych, ale podjęcie takich czynności przed dniem 30 czerwca 2020 r. byłoby możliwe tylko w razie posiadania informacji o ich popełnieniu. Skoro zatem Zakład dysponował wadliwym dokumentem, to mając na względzie przywołane przepisy ustawy systemowej, ale również szereg regulacji ustawy – Prawo przedsiębiorców oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z podmiotem administrowanym, konieczne było powiadomienie płatnika w rozsądnym terminie o stwierdzonym: 1) braku deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. albo 2) konieczności skorygowania błędu popełnionego w deklaracji złożonej 15 czerwca 2020 r. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.