I SA/Rz 940/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku J.M. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na jego własne, obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, za kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący, wnioskiem z 3 kwietnia 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. ZUS pismem z 9 czerwca 2020 r. poinformował skarżącego o zwolnieniu go składek za marzec 2020 r. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), gdyż do 30 czerwca 2020 r. nie złożył on deklaracji rozliczeniowych za maj i kwiecień 2020 r., ZUS podkreślił, że skarżący zgłosił się do ubezpieczeń od 1 stycznia 2019 r. i ustalił podstawę wymiaru składek zgodnie z art. 18 c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., zwanej dalej ustawa systemową). W związku z tym, korzystając z tzw. "małego ZUS-u", był zobowiązany do przekazywania raz do roku informacji o zastosowanych formach opodatkowania w poprzednim roku kalendarzowym, kwocie rocznego przychodu, rocznego dochodu uzyskiwanego w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, kwocie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, ustalonej na dany rok kalendarzowy, w deklaracji rozliczeniowej składanej za luty 2020 r. Organ podkreślił, że wobec spełnienia przez skarżącego warunków skorzystania z "małego ZUS-u", do którego zgłosił się w 2019 r., obowiązywały go dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna ustalona na styczeń 2020 r. i druga, ustalona na okres od lutego do grudnia 2020 r. ZUS stwierdził, że na podstawie analizy konta skarżącego, nie stwierdził złożenia przez niego deklaracji za kwiecień i maj 2020 r., w terminie do 30 czerwca 2020 r. Te wpłynęły dopiero 1 lipca 2020 r., wobec czego skarżący nie może zostać zwolniony z obowiązku opłacenia składek za te miesiące. Wobec odmowy zwolnienia go ze składek za kwiecień i maj 2020 r., skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W jego treści podał, że cały czerwiec 2020 r. był na zwolnieniu lekarskim, wobec czego nie był w stanie złożyć deklaracji w wymaganym terminie. Wobec tego skarżący zwrócił się do ZUS o przywrócenie mu terminu do złożenia deklaracji i zwolnienie go z opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. ZUS, decyzją z [...] września 2020 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2020 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że nie mógł zwolnić skarżącego z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r., gdyż nie złożył on deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020 r. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] września 2020 r. skarżący stwierdził, że nie złożył deklaracji za miesiące, odnośnie których organ nie przyznał mu zwolnienia, gdyż nie wiedział, iż w czasie pandemii składanie tych deklaracji jest konieczne. Skarżący zwrócił się także do Sądu o zbadanie czy ZUS nie powinien go był poinformować, że warunkiem zwolnienia jest złożenie deklaracji rozliczeniowych, podczas składania wniosku lub przed 30 czerwca 2020 r. Taka informację (o obowiązku składania deklaracji) ZUS wywiesił jedynie na drzwiach swojego oddziału, w czerwcu 2020 r., kiedy to skarżący był na zwolnieniu. W jego zaś ocenie powinien o tym indywidualnie informować ubezpieczonych. Skarżący zwrócił się także o zbadanie tego czy termin 30 czerwca 2020 r. odnosi się do złożenia wniosku czy złożenia deklaracji, a także tego czy ZUS nie powinien mu przedłużyć terminu na założenie deklaracji. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oprócz tego organ dodał, że skarżący nie złożył do 10 marca 2020 r. deklaracji za luty, do czego był zobligowany, jako podmiot korzystający z tzw. "małego ZUS-u". Wobec tego, chcąc uzyskać zwolnienie ze składek za kwiecień i maj 2020 r., miał obowiązek do złożenia deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020 r. Skoro zaś tego nie uczynił, to jego wniosek o zwolnienie ze składek za te miesiące nie może zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego ze składek za kwiecień i maj 2020 r., było niezłożenie przez niego deklaracji za te miesiące, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który ZUS się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W niniejszym przypadku organ stanął na stanowisku, że nie może uwzględnić wniosku skarżącego o zwolnienie go ze składek za kwiecień i maj 2020 r., gdyż za te miesiące nie złożył on deklaracji rozliczeniowych. Co prawda ZUS w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. (poprzedzającej zaskarżoną decyzję), przyznał, że skarżący, od 2019 r., korzystał w tzw. "małego ZUS-u", wobec czego, zgodnie z tymi szczególnymi uregulowaniami, nie miał obowiązku składania deklaracji za poszczególne miesiące, a jedynie za styczeń i luty 2020 r., niemniej jednak w dalszym toku postepowania, tj. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r., wydanej w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, pominął całkowicie tę okoliczność przyjmując, że skarżący jednak winien był złożyć deklaracje za kwiecień i maj 2020 r. Tego rodzaju stanowisko ZUS nie zostało wyjaśnione w jakikolwiek sposób. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ sprecyzował, że skarżący utracił przywilej, pozwalający mu na nieskładanie deklaracji, między innymi za kwiecień i maj 2020 r., gdyż nie złożył w terminie deklaracji na luty 2020 r. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że odpowiedź na skargę stanowi jedynie pismo procesowe, złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, niebędące w żadnym razie uzupełnieniem zaskarżonej decyzji, w zakresie jej uzasadnienia. Na tym bowiem etapie, jakim jest postępowanie sądowe, decyzja ta jest już rozstrzygnięciem ostatecznym i jako takie stanowi ona integralną całość, niepodlegającą modyfikacji. Wobec powyższego odpowiedzi na skargę nie można traktować jako swoistego rodzaju sposobności umożliwiającej konwalidację wadliwej decyzji, między innymi w zakresie jej uzasadnienia. W kwestii uzasadnienia decyzji administracyjnej podkreślić należy także to, że jego istotą jest poinformowanie strony o motywach, które legły u podstaw wydania przez organ administracji takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wobec tego niedopuszczalnym jest pomijanie w nim istotnych, z punktu widzenia zapadłych rozstrzygnięć, okoliczności czy też przedstawianie ich w tak skrótowej czy enigmatycznej formie, w której strona nie jest w stanie poznać przyczyn, jakie legły u podstaw wydania decyzji, zwłaszcza jeżeli jest to decyzja odmówienie załatwiająca jej wniosek. Mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] sierpnia 2020 r. stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie stanowisko organu, zwłaszcza w kwestii ewentualnego zwolnienia skarżącego z obowiązku składania deklaracji za poszczególne miesiące 2020 r., w związku z korzystaniem przez niego z tzw. "małego ZUS-u", którą to możliwość zauważył sam organ w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r., jest w istocie nieznane. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja ZUS z [...] sierpnia 2020 r., nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.). Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji rozliczeniowych, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego, nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, w odniesieniu do kwietnia i maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r., datowany na 3 kwietnia 2020 r., skarżący złożył jeszcze tego samego dnia, tj. 3 kwietnia 2020 r. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do kwietnia i maja 2020 r., to miałaby on możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie, tj. dokonując wykładni wskazanego wyżej przepisu, ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych niż gramatyczna rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie natomiast z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin, jaki został przewidziany na złożenie deklaracji, jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r., Dz. U. z 2020, poz. 2255), jednakże stanowi on w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję ZUS z [...] sierpnia 2020r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, zawiadomi skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni przedstawiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.