I SA/Rz 942/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Tomasz Smoleń / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty pomocy na zalesianie 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], a także decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 ( słownie: dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 roku, nr [...] o odmowie J.R. ( dalej skarżącemu ) wypłaty pomocy na zalesianie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej w skrócie: k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 4 ust. 2, § 18 ust. 5, ust. 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), dalej w skrócie rozporządzenie z 2009 r. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że J.R. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na 2010 rok. We wniosku zadeklarował do zalesienia jedną działkę rolną oznaczoną jako "A" o powierzchni 0,51 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] P., w całości położoną na gruntach o nachyleniu powyżej 12°. Wsparcie na zalesienie powierzchni 0,51 ha obejmowało zalesianie drzewami gatunków iglastych na powierzchni 0,51 ha. Do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane załączniki. W dniu [...] września 2010 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie Nr [...] o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie. W dniu 23 listopada 2010 roku skarżący złożył do Biura Powiatowego oświadczenie o wykonaniu zalesienia, zgodnie z planem zalesienia, do którego dołączył zaświadczenie z Nadleśnictwa S. potwierdzające ten fakt. Na podstawie powyższych dokumentów przyznano mu płatność na zalesianie w wysokości 4141,40 zł oraz premię pielęgnacyjną w wysokości 693,40 zł. ( decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]). W latach 2011-2013 skarżący składał wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie których wypłacana była kolejna premia pielęgnacyjna. W dniu 26 marca 2013 r., przeprowadzono wizytację na gruncie zalesionym przez skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzono, że: zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona, -kod ZGR 5; minimalna powierzchnia zalesienia (0,5 ha dla 2007 roku lub więcej niż 0,5 ha dla kolejnych lat, oraz 0,1 ha od 2011 roku dla sztucznych nasadzeń graniczących z lasem) nie została dotrzymana - kod ZGR 7; zadeklarowana powierzchnia całkowita grodzenia lub obwód siatki są większe niż stwierdzone. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wznowiono postępowanie administracyjne i decyzją z tego samego dnia, nr [...] uchylono decyzję o przyznaniu płatności oraz odmówiono przyznania pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu do tej decyzji organ wskazał, że minimalna powierzchnia zalesienia ( 0,5 ha dla 2007 r. lub więcej niż 0,5 ha dla kolejnych lat oraz 0,1 ha od 2011 r. dla sztucznych nasadzeń graniczących z lasem ) nie została dotrzymana. Powierzchnia zadeklarowana zalesienia wynosiła 0,51 ha, zaś powierzchnia stwierdzona 0,46 ha. Po uprawomocnieniu się w/w decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozpatrzył złożony w dniu 18 marca 2013r. wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2013 wydając w dniu [...] lipca 2007 r. decyzję nr [...] o odmowie wypłaty pomocy na zalesienie. Od tej decyzji skarżący odwołał się, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że pomiary pokontrolne zostały przeprowadzone tuż po obfitych opadach śniegu stąd powierzchnia zalesienia mogła zostać ustalona nieprecyzyjnie. Powyższych zarzutów nie podzielił Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. wskazał, że pomoc przyznawana jest do gruntów, które poza wskazanymi w tym przepisie wymogami spełniają kryterium powierzchniowe, a więc obejmują obszar powyżej 0,5 ha o szerokości większej niż 20 m, podczas gdy w niniejszej sprawie stwierdzono powierzchnię 0,46 ha. Organ nie zgodził się przy tym z zarzutami dotyczącymi nierzetelności przeprowadzonych pomiarów. Wskazał, iż pomimo pory zimowej i obfitych opadów, zdjęcia cyfrowe pozwalają potwierdzić rzetelność przeprowadzonych pomiarów. W skardze na powyższą decyzję J.R. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgodził się z pomiarami dokonanymi w trakcie kontroli z dnia 26 marca 2013 r. Wskazał, że protokół kontroli podpisał będąc pod wpływem leków, które opóźniały jego funkcje pamięciowe. Wskazał, że powierzchnia całkowita działki wynosi 0,62 ha, natomiast powierzchnia pod zalesienie 0,51 ha, gdyby nie było zgodności z wyżej wymiennymi pomiarami nie zdecydowałby się na zalesienie. Wskazał, że kwota określona do zwrotu jest niesłuszna gdyż spełnił wymagane warunki, a ponadto wiele pracy włożył w las. Do skargi dołączył historię choroby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów organ wskazał, że powierzchnia do zalesienia, według dokonanych pomiarów wynosiła 0,46 ha. Pomiaru dokonano za pomocą urządzenia GPS, dołączono również dokumentację fotograficzną, w związku z czym nie było wątpliwości co do tego czy pomiary dotyczyły właściwej działki. Ponadto organ wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na udowodnienie swoich racji, powołał się jedynie na pomiary dokonane przez wynajętego przez niego geodetę. Odnosząc się do argumentów dotyczących choroby i przedstawionych na to zaświadczeń, organ wskazał, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie poinformował organu o niemożliwości brania udziału w czynnościach, ponadto miał również prawo ustanowienia pełnomocnika. Organ dołączył do akt aneks nr 1 do planu zalesienia sporządzony w dniu 6 września 2013 r., w którym wskazano powierzchnię do zalesienia 0,46 ha, skarżący zaś informację Gminnego Zespołu Gospodarczego sp. z o.o. w S., sporządzoną na jego wniosek, z której wynikało, że powierzchnia ogrodzonego terenu wynosi 0,53 ha. Na rozprawie skarżący dodatkowo wskazał, że nie zaskarżył decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylającej decyzję przyznającą płatność i odmawiającą przyznania płatności, gdyż był wtedy chory. Jeszcze raz podkreślił, że przedmiotowa działka ma ponad 50 arów, i że w trakcie kontroli był śnieg, zaspy, oraz, że trudno było dojść na miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, p. 270 ), dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Należy przyjąć, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które - poprzedzając zaskarżone rozstrzygnięcie, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Celem kontroli sądowo administracyjnej jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem (por. również wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 sierpnia 2009 r., I SA/Go 183/2009, LexPolonica nr 2453808). Inaczej mówiąc kontrola skargi musi odbywać się w ramach kontroli sprawy. Nie może być bowiem tak, że sąd dokonując kontroli wskazanej w skardze decyzji będzie bezsilny wobec bezprawności innych wydanych w toku sprawy decyzji. W realiach przedmiotowej sprawy, okoliczności będące podstawą wydania zaiskrzonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji zostały przesądzone w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy i odmowy wypłaty ( decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] ) stanowiły równocześnie podstawę do odmowy wypłaty pomocy za 2013 r. Zgodnie z § 18 ust. 5 rozporządzenia z 2009 r., rolnikowi nie wypłaca się pomocy na zalesienie w kolejnych latach następujących po stwierdzeniu okoliczności powodujących konieczność zwrotu tej pomocy w pełnej wysokości za cały okres pobierania tej pomocy. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu decyzja jest konsekwencją ustaleń faktycznych, dokonanych w decyzji z dnia 3 czerwca 2013 r. Kontrola tej decyzji nie jest zatem możliwa bez kontroli decyzji, w której stwierdzono okoliczności powodujące konieczność zwrotu. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że działka nr [...] położona w P., gmina C., stanowi wyłączną własność J.R. ( odpis Księgi wieczystej [...]). Całkowita powierzchnia działki wynosi 0,62 ha (wypis z rejestru gruntów ). Działka ta położona jest na obszarze przeznaczonym do zalesienia, poza obszarem Natura 2000. ( zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2010 r., postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]). Działka ta graniczy między innymi z działkami [...], [...], [...]. Na granicy z tymi działkami znajduje się obszar lasów ( mapa ewidencji gruntów, załącznik graficzny do uchwały nr XXXIII/226/2001 ). Z dołączonego do wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie wynika, że skarżący zobowiązał się do zalesienia powierzchni 0,51 ha według określonych w planie zalesienia warunków. Z przeprowadzonej kontroli wynika, że skarżący spełnił wszelkie wymogi dotyczące uzyskania pomocy, z wyjątkiem kryterium powierzchni. Mianowicie organ wskazał, że powierzchnia zalesienia, stwierdzona w toku kontroli, wynosiła 0,46 ha. Ustalenia te stały się podstawą wznowienia postępowania o przyznanie pomocy, wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą pomoc i odmawiającą wypłaty pomocy, a następnie decyzji odmawiającej wypłaty pomocy za 2013 r., która jest przedmiotem niniejszej skargi. Zgodnie z obowiązującą w 2010 r. treścią § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r.: pomoc na zalesianie gruntów rolnych, z wyłączeniem gruntów położonych na obszarach Natura 2000, jest przyznawana rolnikowi do gruntów: 1) stanowiących grunty orne lub sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu, gdy zalesianie tych gruntów nie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2) stanowiących własność lub współwłasność rolnika; 3) o powierzchni większej niż 0,5 ha i szerokości większej niż 20 m, przy czym wymagania, które dotyczy szerokości gruntu, nie stosuje się, jeżeli grunty graniczą z lasem. Z powyższego wynika, że spełnienie minimum kryterium powierzchniowego – 0,5 ha było w 2010 r. warunkiem sine qua non uzyskania wnioskowanej pomocy. W niniejszej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią uprawniającą do skorzystania z pomocy była niewielka i wynosiła 0,04 ha, co zobowiązywało organ do dochowania wszelkich form staranności, tak by nie doszło do nieuprawnionego pozbawienia prawa. Tymczasem podstawą ustaleń organu była kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 26 marca 2013 r. i sporządzony z niej raport. Z dołączonej do raportu dokumentacji zdjęciowej, jak również ze zdjęć dołączonych do akt sądowych wynika, że w dniu przeprowadzenia kontroli na działce zalegała olbrzymia warstwa śniegu. W ocenie Sądu raport z kontroli, pomimo spełniania wszelkich wymogów formalnych nie może stanowić wystarczającego dowodu do podjęcia tej decyzji. Raport ten jak każdy inny dowód podlega swobodnej ocenie dowodów. Dokonując kontroli na miejscu organ powinien zadbać o przeprowadzenie jej w warunkach, które pozwolą na jak najbardziej szczegółowe ustalenie powierzchni. W ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu w opisanych wyżej warunkach, nawet w sytuacji uczynienia zadość wymogom formalnym, w tym powiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu rolnika, nie może stanowić wiarygodnego i jednocześnie jedynego dowodu na ustalenie tej powierzchni, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący dołącza do akt pismo Gminnego Zespołu Gospodarczego, z którego wynika, że powierzchnia ogrodzonego terenu wynosi 0,53 ha, podczas gdy ustalona w toku kontroli powierzchnia grodzona miała wynosić 0,41 ha i była mniejsza od stwierdzonej powierzchni zalesienia wynoszącej 0,46 ha. Nie może również stanowić argumentu przemawiającego za bezkrytycznym przyjęciem powyższego dokumentu jako dowód w sprawie, fakt, że został on podpisany przez obecnego w trakcie wizytacji skarżącego, zwłaszcza, że jak wynika z przedstawionej dokumentacji, a także pism skarżącego znajdował się on w tym okresie pod opieką psychiatryczną i pod wpływem leków, które mogły w sposób istotny zaburzyć jego proces percepcji. Podpisanie tego dokumentu przez skarżącego stanowi jedynie podstawę do przyjęcia takiego dokumentu za prawidłowy, tzn., że został sporządzony z poszanowanie prawa rolnika do udziału w postępowaniu, nie powoduje jednak, że dokument ten staje się wiarygodny. Jako prawidłowo sporządzony podlega ocenie Sądu. Należy również zwrócić uwagę na niewielkie różnice pomiędzy powierzchnią stwierdzoną, a zadeklarowaną 0,05 ha, przy czym organ wskazywał na dopuszczalny margines błędu wynoszący 0,02 ha. Oczywistym jest, że dla odmowy przyznania pomocy nie ma znaczenia wielkość uchybienia. Jednak musi ona zostać w sposób pewny ustalona. Tymczasem Sąd, na podstawie przedstawionych przez organ dowodów, nie ma pewności, że ustalona przez niego powierzchnia odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Stwierdzone uchybienia stanowią podstawę uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej jak i decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Wobec powyższego i na podstawie wcześniej cytowanego art. 135 P.p.s.a. Zadaniem organu będzie przeprowadzić kontrolę na miejscu w warunkach, które nie będą wywoływały wątpliwości co do jej wyników. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.