I SA/Rz 946/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. A. R. (dalej: skarżący, wnioskodawca, płatnik) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za maj 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżący zgłosił do Zakładu wniosek o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., jako płatnika składek za osoby ubezpieczone. Wniosek został uwzględniony odnośnie do marca i kwietnia. Natomiast odnośnie do maja decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Zakład odmówił jego uwzględnienia uznając, że w przepisanym terminie, do 30 czerwca 2020 r., nie przesłano wymaganych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Rozstrzygnięcie to, z tożsamą argumentacją, podtrzymano w decyzji z [...] października 2020 r. wskazując, że deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. złożono dopiero 26 sierpnia 2020 r. W skardze, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 31 zo ust. 1 i art. 31 zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) dalej zwana jako: "uCOVID-19", w zw. z art. 47 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie dochował terminu do złożenia dokumentów niezbędnych do zwolnienia go z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., podczas gdy złożył wniosek w przewidzianym terminie oraz zadeklarował i opłacił składki za okres wyznaczony we wniosku, 2) art. 10 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie dopełnił formalności uprawniających go do zwolnienia z opłacania składek zgodnie ze złożonym wnioskiem, podczas gdy opłacił składki za okres wskazany we wniosku, a przez to wypełnił dyspozycję tego przepisu. W ocenie skarżącego, organ nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego. Nie uwzględnił też, że wniosek o wsparcie złożył w terminie. Rozstrzygnięcie oparto na braku złożenia dokumentów rozliczeniowych, a pominięto fakt opłacenia składek. Samo niezłożenie deklaracji, jako czynność o charakterze technicznym, nie może zatem pozbawiać go prawa do wsparcia. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Podkreślił, że przepisy uCOVID-19 wymagały złożenia dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie był zaś zwolniony z takiego obowiązku. Ustawodawca powiązał prawo do zwolnienia z obowiązkiem złożenia dokumentów rozliczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem wymienionych na wstępie decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm,; dalej: "P.p.s.a."). Decyzję te wydano bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie pozostawało spore między stronami, że warunki ulgi, o jaką ubiegał się skarżący, regulowała ww. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. Nie było również sporne, że przed 1 lutego 2020 r. płatnik prowadził działalność gospodarczą i zgłaszał do ubezpieczeń społecznych pracowników. Do 30 czerwca 2020 r. nie złożył wymaganych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Z obowiązku tego wywiązał się odnośnie do marca i kwietnia 2020 r. Brak dokumentów rozliczeniowych stanowił jedyny powód nieuwzględnienia żądania za maj 2020 r. W przepisach art. 31zo ust. 1, art. 31zp ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 uCOVID-19 postanowiono, że warunkiem ubiegania się przez płatnika składek z obowiązku ich opłacania za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień i maj 2020 r. było złożenie wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. wraz z dokumentami rozliczeniowymi (deklaracją rozliczeniową i imiennymi raportami miesięcznymi). Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2 uCOVID- 19. Żart. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało z kolei, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zq ust. 4). W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcia Zakładu zostały wydane przedwcześnie. Przed wydaniem decyzji i zakończeniem postępowania administracyjnego powadzonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. art. 108 § 1 K.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 31zq ust. 8 i art. 31zt uCOVID-19), nie dopełniono wobec strony (płatnika) obowiązków informacyjnych, a odnośnie do złożonego przez niego wniosku - także obowiązków weryfikacyjnych pomimo, że wniosek ten stanowił pismo inicjujące postępowanie administracyjne. W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zaś m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Odnośnie do wniosku wszczynającego postępowanie należało dokonać jego oceny formalnej, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie odnoszącym się do okoliczności istotnych w danej sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia w poważnym stopniu przede wszystkim przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem Zakład uznał, że płatnik obowiązany był złożyć określone dokumenty (nie korzystał bowiem ze zwolnienia z tego obowiązku), to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r., określonych w ustawie systemowej, a przed dniem 30 czerwca 2020 r., wobec braku odnotowania ich wpływu, udzielić płatnikowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jego obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę, w tym że samo opłacenie składek za maj 2020 r. nie było wystarczające. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku. Wydanie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji miało miejsce dopiero [...] sierpnia 2020 r. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatnikowi uzupełnienie brakujących dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Gdyby zaś czynności takich dokonano przed tym dniem, płatnik miałby potencjalną możliwość uzupełnienia tych braków, podobnie gdyby przed tą datą wydano w sprawie i doręczono mu decyzję. Zakład, jako organ administracji publicznej, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie powinien zadbać i zweryfikować, czy jest on kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Skarżący trafnie wskazuje, że złożył prawidłowo wypełniony wniosek w przepisanym terminie. Rozpatrując go, odnośnie do maja 2020 r., mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować płatnika o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia przez niego deklaracji rozliczeniowej i imiennych raportów miesięcznych za maj 2020 r., aby ten nie poniósł z tego powodu szkody. Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia dokumentów rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie (inna zupełnie kwestią są regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulujących postępowanie w takich przypadkach - por. art. 48b ust. 3 oraz art. 50 ust. 2k pkt 2 oraz ust. 2I ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Traktowanie tego wymagania li tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośny okres rozliczeniowy (które, jak skarżący podnosił, zostały opłacone). Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien wykonać obowiązki deklaracyjne, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy wprowadzającym szereg nowych i nowatorskich rozwiązań prawnych w aktach prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii wywołanej wirusem Sars-Cov-2. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii, które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Były one m.in. wynikiem zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz. U. poz. 566). Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i podkreślanie niedopełnienia przez płatnika wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq uCOVID-19, związanego z niezłożeniem dokumentów rozliczeniowych, byłoby nie do pogodzenia także z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego mającego urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej. Podważałoby zaufanie do organów państwa. Stanowiłyby to również wyraz zdecydowanie nadmiernego formalizmu, w szczególności w sytuacji, kiedy - jak podnosi skarżący - wymagane składki za ten miesiąc opłacił. Przed dniem wydania wyroku Sąd nie otrzymał jednak informacji o zwolnieniu płatnika z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. na podstawie przepisów zawartych w powołanej w skardze ustawie z dnia 24 lipca 2020 r., wobec czego postępowanie sądowoadministracyjne było kontynuowane. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powołane dotychczas przepisy ustawy oCOVID-19 oraz K.p.a., a także art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił kontrolowane decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożył on do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe z uwagi na naruszenie przez Zakład obowiązku informacyjnego określonego w art. 79a § 1 K.p.a. Strona postępowania administracyjnego nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r. sygn. I GSK 545/21; z 7 października 2021 r. sygn. I GSK). Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.