I SA/Rz 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Grzegorz Panek /spr./ SO del. Ewa Partyka Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 16 lutego 2010r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] października 2009r. nr [...] wydaną na skutek wniosku T.D. (dalej: Zobowiązana) o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) z dnia [...] lipca 2009r nr [...]w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 09/2000-11/2000, 02/2001-04/2008 - w łącznej kwocie z odsetkami 18.034,50zł. W uzasadnieniu podano, że Zobowiązana zwróciła się do Zakładu o umorzenie należności z w/w tytułu, powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Zakład odmówił umorzenia należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zobowiązana podała, iż jest wdową i odziedziczyła po mężu między innymi zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazała, iż prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwójką dzieci. Córka studiuje i otrzymuje rentę rodzinną po ojcu w wysokości 1.024.01zł miesięcznie. Syn jest zatrudniony w K. Spółka z o.o. i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości około 1.900zł (brutto) miesięcznie. T.D. jest zatrudniona w Żłobku Miejskim w M. i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości około 1.350zł (brutto) miesięcznie. Przeszła w ostatnim czasie operację serca i przebywała w związku z tym na zwolnieniu lekarskim. Poza wydatkami związanymi z kosztami codziennego utrzymania Zobowiązana spłaca pożyczkę zaciągnięta w PKO BP S.A. w wysokości 12.000 zł oraz kredyt zaciągnięty na zakup komputera w wysokości 3.199 zł. Spłaca także pożyczkę zaciągniętą w Pracowniczej Kasie Zapomogowo Pożyczkowej (rata miesięczna 200zł - spłata na wiosnę 2010r.) oraz w Funduszu Mieszkaniowym (rata miesięczna 131,25zł - splata w listopadzie 2009r.). Zobowiązana przedłożyła kopie faktur wskazujących na wysokość ponoszonych przez nią kosztów związanych z codziennym utrzymaniem (gaz, energia elektryczna, czynsz itp.) oraz inne dokumenty potwierdzające przytoczone przez nią okoliczności. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż analiza przedstawionych przez Zobowiązaną okoliczności prowadzi do wniosku, iż w jej sytuacji niezastosowanie instytucji umorzenia należności nie doprowadzi do pogorszenia się jej sytuacji materialnej. Podkreślił, iż miesięczne dochody Zobowiązanej i jej rodziny pokrywają ponoszone przez nią wydatki. Ponadto spłaca ona kilka kredytów. Zasadnym jest zatem uznanie, iż sytuacja Zobowiązanej pozwala jej na ubieganie się o rozłożenie zaległych składek na raty. Dodał również, iż umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. Organ podkreślił, iż decyzje w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego ma prawo odmówić umorzenia pomimo, że prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Na powyższą decyzję T.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ bezzasadnie odmówił jej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w sytuacji gdy bezspornym jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, iż spełnia ona wszelkie przewidziane prawem warunki, a w szczególności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi. Podała, iż ciążą na niej liczne zobowiązania zaciągnięte wspólnie z mężem oraz zaciągnięte przez niego. Dochodzą do tego jeszcze koszty związane z codziennym utrzymaniem. Błędne jest zatem stanowisko organu zgodnie z którym mogłaby ona spłacać zadłużenie w systemie ratalnym. Zarzuciła, iż działanie organu ma charakter wyłącznie kalkulacyjny i nie uwzględnia czynnika społecznego jakim w jej ocenie jest fakt, że jest ona samotną matką wychowującą trójkę dzieci, obciążoną licznymi zobowiązaniami. W ocenie skarżącej organ wydając decyzję wykorzystał fakt szczegółowego udokumentowania ponoszonych wydatków i zinterpretował je na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz,1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu decyzja Prezesa ZUS odpowiada przepisom prawa. Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a po dokonaniu jego oceny prawidłowo uznano, że nie zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia przesłanek umorzeniowych. Nadto brak w rozpatrywanej sprawie także podstaw do uznania, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji (jak również decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) - określanej dalej jako u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacji całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt. od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 u.s.u.s. stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić. Wyjaśnić należy, iż wskazane powyżej przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3a u.s.u.s. Zaistnienie którejkolwiek z w/w przesłanek, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285). Decyzja w tym zakresie podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać jednakże z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. To z kolei wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia w motywach wydanego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W tym zakresie, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w sytuacji prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślić także należy, iż negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być jednak szczegółowo uzasadnione, zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego, tj. tak w pierwotnym wniosku jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądanie swoje w zakresie umorzenia zaległości, uzasadniała trudną sytuacją materialną i finansową. Organ orzekający podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności wziął pod uwagę i dokonał ich oceny, co znalazło swoje odzwierciedlenie tak w materiale dowodowym sprawy jak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Okoliczności te nie zostały zatem pominięte przez organ orzekający, zostały one ocenione jako nie dające wystarczających podstaw do zastosowania wobec skarżącej ulgi w postaci umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Należy tutaj podkreślić, iż treść § 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż nie jest wystarczające samo wskazanie na trudności w spłacie należności, gdyż w takich wypadkach istnienie uciążliwości jest oczywiste, konieczne jest natomiast wykazanie, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną lub zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uiścić powstałej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego bądź członka rodziny. W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie prawidłowo przeanalizował ustalony w sprawie stan faktyczny. W konkluzji należy zatem stwierdzić, iż Prezes ZUS nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając skarżącej umorzenia zaległych składek. Sąd zwraca także uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.