I SA/Rz 957/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ł.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], syg. sprawy [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...]. Przedmiotem skargi Ł. Z. (dalej: wnioskodawca/skarżący) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], syg. sprawy [...], utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] września 2020 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu prawa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o wyjaśnienie sprawy zaginięcia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Podkreślił, że wniosek został pod koniec kwietnia 2020 r. wrzucony do skrzynki w Inspektoracie ZUS (dalej: Inspektorat). Wnioskodawca zdecydował się na taki sposób dostarczenia wniosku z powodu występujących w tamtym okresie problemów ze składaniem pism za pośrednictwem portalu PUE ZUS. Do pisma załączone zostały zdjęcia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., podpisanego przez wnioskodawcę z datą 24 kwietnia 2020 r. i złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Decyzją z dnia [...] września 2020 r. organ odmówił wnioskodawcy prawa przedmiotowego zwolnienia. W uzasadnieniu wskazał, że w Wydziale Obsługi Klientów i Korespondencji w Inspektoracie zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające. Podczas weryfikacji złożonych wniosków nie ustalono, aby wniosek wnioskodawcy wpłynął do organu. Organ podkreślił, że od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020 r. do skrzynki w Inspektoracie oraz pocztą wpłynęły 7 583 tego typu wnioski i do dnia wydania decyzji została złożona tylko jedna reklamacja z zarzutem, że wniosek zaginął. W odniesieniu do wywodów wnioskodawcy na temat trudności z przesłaniem dokumentów drogą elektroniczną, organ podkreślił, że wnioski o zwolnienie z opłacania składek można było składać w okresie od 1 kwietnia do 24 czerwca 2020 r. korzystając z trzech możliwości: bezpośrednio w terenowej jednostce Zakładu, pocztą lub za pośrednictwem PUE ZUS, zaś od 24 czerwca do 30 czerwca 2020 r. tylko za pośrednictwem PUE ZUS. Jak podał organ, z historii zapisów na koncie wnioskodawcy wynika, że składał on elektronicznie deklaracje rozliczeniowe i raporty w kwietniu, maju i czerwcu 2020 r. Organ zaznaczył, że Inspektorat był otwarty dla klientów od 4 maja 2020 r. i od tego dnia można było osobiście dowiedzieć się o stanie sprawy. W ocenie organu, załączone do reklamacji zdjęcie wniosku nie zawiera informacji kiedy zostało zrobione i nie świadczy bezpośrednio o samym fakcie złożenia wniosku w Zakładzie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, że stał się ofiarą procedury wystawiania skrzynek na dokumenty, która to procedura nie daje możliwości uzyskania poświadczenia złożenia pisma. Podkreślił, że ma świadków zarówno na złożenie jego wniosku (wniosek wrzucała do skrzynki jego partnerka), jak i na okoliczność gubienia złożonych w podobny sposób wniosków innych płatników (znajomy przedsiębiorca). Wnioskodawca powołał się na korzystną dla przedsiębiorców ideę przepisów wprowadzanych w związku ze stanem epidemii i wniósł o rozpatrzenie jego wniosku. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. organ utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie, podzielając argumentację zawartą w decyzji I instancji. Organ zaakcentował ponadto, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W skardze na powyższą decyzję, skarżący podkreślił, że ograniczenia wprowadzone w związku ze stanem epidemii niekorzystnie wpływają na jego płynność finansową, zaś z pomocy państwa nie może skorzystać, bowiem jego wniosek o zwolnienie ze składek zaginął w Inspektoracie. Jak zaznaczył skarżący, błąd urzędnika nie może zaważyć na losie jego firmy. W ocenie skarżącego, jego wniosek powinien zostać rozpatrzony, a skarżący powinien zostać zwolniony z opłacania składek w przedmiotowym zakresie. Odpowiadając na skargę, organ podniósł, że w związku ze stanem epidemii wnioski do ZUS można było złożyć w placówkach terenowych ZUS bez kontaktu osobistego z pracownikiem ZUS, w wyodrębnionych strefach, gdzie wnioskodawca mógł samodzielnie złożyć wniosek w godzinach urzędowania placówki. Odbywało się to przez wrzucenie wniosku do oznaczonej skrzynki podawczej, znajdującej się w wyodrębnionej strefie w budynku. Przyjmowanie dokumentacji do skrzynek podawczych i dalszy obieg pism, w tym ich rejestracja, został ściśle określony przez Centralę ZUS dla wszystkich jednostek. Każda skrzynka była oznaczana konkretną datą, widoczną dla klientów. Skrzynki nie pozostawały bez nadzoru, a ich konstrukcja uniemożliwiała przypadkowe otwarcie i ingerencję osób z zewnątrz. Z końcem dnia pracy urzędu, skrzynki były przenoszone do pomieszczenia w środku budynku, w którym były poddawane kwarantannie. Po czasie kwarantanny skrzynki były otwierane i wszelka dokumentacja była rejestrowana z oznaczeniem daty wpływu z datą tożsamą z datą widniejącą na skrzynce. W ocenie organu, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że składanie dokumentów przez PUE ZUS było utrudnione, skoro tą drogą skarżący składał deklaracje rozliczeniowe. Zdaniem organu, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że w kwietniu 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie, pomijając w rozważaniach procesowy aspekt sprawy. Postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia ze składek, na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz na wniosek. W tym więc wypadku, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) i art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), zastosowanie znajdzie między innymi art. 61 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro zatem organ twierdzi, że wniosek skarżącego nie został złożony, to organ nie mógł przyjąć, że doszło do wszczęcia postępowania. W decyzjach odmawiających skarżącemu wnioskowanego zwolnienia wprost wskazano, że – w rezultacie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego – nie stwierdzono złożenia wniosku skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, odpowiednim rozwiązaniem procesowym było umorzenie postępowania. Organ tymczasem załatwił sprawę merytorycznie, traktując złożenie wniosku wyłącznie jako przesłankę uzyskania przedmiotowej ulgi. To zaś jest nie do pogodzenia z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. W dalszej kolejności należy odnieść się do kwestii uznania przez organ, że skarżący nie dowiódł złożenia przedmiotowego wniosku. Jak stanowił art. 31zp ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 24 czerwca 2020 r., wniosek o zwolnienie z opłacania składek może być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl, organ umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w formie dokumentu papierowego na dwa sposoby: za pośrednictwem poczty oraz osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są – zawarte w art. 6 i art. 7 K.p.a. – zasada praworządności oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Emanację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym stanowi art. 77 § 1 K.p.a. określający, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co istotne, na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jak z kolei stanowi art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w niniejszej sprawie czyni skarżącemu zarzut, że ten nie przedkłada żadnych dowodów potwierdzających, że złożył przedmiotowy wniosek. Tymczasem z wyjaśnień organu wynika, że przyjęta przez organ procedura składania wniosków do skrzynki na dokumenty nie zapewniała skarżącemu możliwości otrzymania potwierdzenia złożenia wniosku. Skoro skarżący wnosząc podanie bezpośrednio do organu nie miał możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, to niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez niego wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla niego konsekwencje procesowe. Co więcej, należy zauważyć, że w uzasadnieniach decyzji organ nie odniósł się w żaden sposób do oferowanych przez skarżącego zeznań świadka (osoby, która wrzucała wniosek do skrzynki) na okoliczność złożenia przedmiotowego wniosku. Organ zatem nie stworzył możliwości uzyskania przez skarżącego potwierdzenia złożenia wniosku, następnie obciążył skarżącego obowiązkiem wykazania tegoż potwierdzenia, a ponadto pominął przedstawiane przez skarżącego okoliczności uprawdopodabniające dochowanie przez niego warunku wszczęcia postępowania. Naruszył tym samym powołane wyżej art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. Argumentacja organu, że w stosunku do innych wniosków złożonych w Inspektoracie nie wpłynęły reklamacje zarzucające ich zaginięcie, nie wyjaśnia kwestii zaginięcia wniosku będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Z kolei nie jest zasadne również sugerowanie skarżącemu, że wniosek zostałby skutecznie złożony, gdyby skorzystał z pośrednictwa PUE ZUS, skoro w kwietniu 2020 r. przepisy nie obligowały płatników do złożenia wniosku drogą elektroniczną, zaś wniesienie pisma bezpośrednio w placówce organu było jedną z równorzędnych, pozostawionych wyborowi strony, możliwości złożenia wniosku. W związku z powyższymi naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 i § 3 K.p.a., a także art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., należało uchylić wydane w sprawie decyzje, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ przesłucha w charakterze świadka osobę wskazywaną przez skarżącego na okoliczność składania wniosku. Czynności procesowe dokonywane w trakcie postepowania organ udokumentuje w formie procesowej przewidzianej w przepisach art. 67-72 K.p.a. Po zgromadzeniu materiału dowodowego, organ dokona jego oceny w świetle art. 80 K.p.a., uwzględniając przy tej ocenie okoliczność, że skoro dopuścił sposób wnoszenia pism, który może wywoływać wątpliwości, jak w niniejszej sprawie, to nie może negatywnych skutków takiego rozwiązania niejako z automatu przenosić na stronę. Jeżeli zatem złożone pod odpowiedzialnością karną zeznania potwierdzą stanowisko skarżącego, organ uzna wniosek datowany na 24 kwietnia 2020 r. jako złożony w terminie. Następnie rozważy czy znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk wniosku wymaga wezwania skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku, po czym, w oparciu o wniosek oraz dokumenty znane organowi z urzędu, rozważy warunki przyznania wnioskowanego zwolnienia.