I SA/Rz 959/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 959/16 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Ł. K. (dalej: beneficjent/skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z dnia [...] września 2016 r. nr [...], w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013 na 2015 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek Ł. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2015 r. Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2015 r. Jednoczenie beneficjent złożył dwa wnioski na 2015 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w przypadku przeniesienia posiadania gruntów lub stada zwierząt ras lokalnych potwierdzające przejęcie zobowiązania w zakresie gruntów od J. M. oraz od S. M. Do wniosków dołączył dwa oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 4 lutego 2015 r. (w przypadku przejęcia zobowiązania od S. M.) i od dnia 27 lutego 2015 r. (w przypadku przejęcia zobowiązania od J. M.) wraz z załącznikiem w postaci umów dzierżawy. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na 2015 r. Ł. K. zadeklarował działki rolne do realizacji pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i w jego ramach: - wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), na powierzchni 16,08ha (na działkach rolnych: B1-8,04 ha; C1 – 4,08 ha, D1 – 0,53 ha, G1 – 1,20 ha, H1 – 1,62 ha, I1 – 0,14 ha, K1 – 0,47 ha), - wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), na powierzchni 8,07 ha (na działkach rolnych: A1- 1,45ha, E1-1,94 ha; F1- 2,38, J1 – 2,30 ha), oraz działki rolne do realizacji pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone i w jego ramach: - wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 12,12 ha (na działkach rolnych: B1- 8,04 ha; C1- 4,08 ha). Do wniosku strona załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych i wskazaniem ich na odpowiednich działkach ewidencyjnych oraz wymagany obszar nie koszenia w 2015r. na działkach z deklaracją wariantu 3.1.2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Ł. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w łącznej wysokości 9.211,20zł, w tym płatność w ramach; - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) w wysokości 3.151,20zł do powierzchni 12,12 ha, - wariantu 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 w wysokości 6.060,00zł do powierzchni 12,12 ha oraz odmówił mu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 w ramach: wariantu 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności). Od tej decyzji Ł. K. wniósł odwołanie, podnosząc, m.in., że uznanie za nieskuteczne przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych w odniesieniu do działek nr 75/2 i 275/1 w Z. R. jest całkowicie bezzasadne, a przytoczone uzasadnienie nie ma potwierdzenia w zapisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz.361 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosków beneficjenta o przyznanie płatności na 2015 r. wynika, że przejął on zobowiązanie rolnośrodowiskowe od: - S. M. - w zakresie działki ewidencyjnej nr 75/2 o pow. 1,45ha poł. w obrębie ewidencyjnym Z. R. (wariant 2.1 - działka rolna A) oraz w zakresie działki ewidencyjnej nr 315/43 o pow. 12,12 ha poł. w obrębie ewidencyjnym Z. R. (wariant 2.3 i wariant 3.1.2. - działki rolne B i C); - J. M. - w zakresie działki ewidencyjnej nr 275/1 o pow. 10,58 ha poł. w obrębie ewidencyjnym Z. R. (wariant 2.1 – działki rolne E, F i J oraz wariant 2.3 - działki rolne D, G, H, I i K). Do wniosków beneficjent dołączył: - umowę dzierżawy działki nr 75/2 pol. w Z. R. zawartą w dn. 4 lutego 2015r. pomiędzy J. M., a Ł. K., - umowę dzierżawy działki nr 315/43 poł. w Z. R. zawartą w dn. 20 lutego 2015r. pomiędzy J. M. i S. M., a Ł. K., - umowę dzierżawy działki nr 275/1 poł. w Z. R. zawartą w dn. 27 lutego 2015r. pomiędzy G. S., a Ł. K. Z akt sprawy wynika, że grunty deklarowane przez Ł. K. we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. stanowiły przedmiot pięcioletniego zobowiązania zaciągniętego przez S. M. i J. M. Beneficjent złożył dwa oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, z których wynika, że z dniem 4 lutego 2015r. i z dniem 20 lutego 2015 r. przejął w posiadanie ww. grunty rolne, na których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez S. M. i J. M. Organ odwoławczy wyjaśnił, że § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje możliwość uzyskania płatności rolnośrodowiskowej przez nowego posiadacza działek w przypadku przejęcia ich od innego producenta rolnego. Jednakże może to nastąpić tylko w przypadku skutecznego przejęcia tych działek od producenta, który uprzednio realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, gdyż zobowiązanie to musi być realizowane w sposób ciągły i nieprzerwany. Przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi jest możliwe w razie przeniesienia posiadania (na podstawie stosownej umowy), przy czym przepis § 32 ust.1 ww rozporządzenia nie zawiera bardziej szczegółowego zastrzeżenia, czy chodzi tutaj o przeniesienie posiadania samoistnego, czy też zależnego. W związku z powyższym do przeniesienia zobowiązania może dojść zarówno pomiędzy posiadaczem samoistnym, jak i zależnym. Istotne jest, aby przekazujący realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo uznał, że w przypadku działki ewid. nr 315/43 poł. w Z. R. nastąpiło skuteczne przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego od S. M., gdyż przekazujący grunty realizował jednocześnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Słuszne też było z kolei uznanie za nieskuteczne przejęcie przez Ł. K. zobowiązań rolnośrodowiskowych od S. M. w przypadku działki ewidencyjnej nr 75/2 oraz od J. M. w przypadku działki ewidencyjnej 315/12, (obie działki poł. w obrębie ewidencyjnym Z. R.), gdyż w przypadku ww. działek wymóg wynikający z przepisu § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie został spełniony. Przekazująca grunty (działkę nr 75/2) J. M. nie realizowała na tej działce zobowiązania rolnośrodowiskowego, podobnie jak G. S. nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce nr 275/1, którą przekazał w posiadanie Ł. K. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że Ł. K. nie nabył posiadania działek rolnych i praw do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego od tego samego podmiotu, tylko od dwóch różnych osób, a zatem nie zostały wypełnione wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie płatności, o których mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ł. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2016 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego odnosi się do gruntów zadeklarowanych we wniosku o pierwszą płatność, a nie do osób je realizujących. Uważa on, że spełnił wymagania określone w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bo przekazanie działek rolnych i zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło od tej samej osoby. Jego zdaniem rolnik nie musi udokumentować prawa do posiadania działek, na których realizuje zobowiązanie, a w obowiązujących przepisach brak podstaw do odmowy przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego z uwagi na zastrzeżenia, co do zawartych umów dzierżawy. Wskazał też na zapisy instrukcji wypełniania wniosku, które nie przewidują konieczności przejęcia zobowiązań na podstawie umowy zawartej z tą samą osobą. Skarżący wskazał, że nieskuteczne - zdaniem organu - przekazanie mu zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkuje windykacją wypłaconych z tego tytułu środków finansowych od dotychczasowych użytkowników tych działek. Ponadto zarzucił, że organ przekazał stronie informację o nieskutecznym przejęciu przez nią zobowiązań rolnośrodowiskowych od dotychczasowych użytkowników dopiero w decyzji z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przez co uniemożliwił terminowe dokonanie jakichkolwiek uzupełnień w przypadku stwierdzenia ewentualnych braków w złożonych załącznikach. W końcowej części uzasadnienia skarżący podniósł, że przyjęta przez organ interpretacja przepisów zaprzecza celom programu rolnośrodowiskowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołał się na brzmienie § 32 ust.5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że nowy posiadacz gruntów zobowiązuje się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, który był dotychczas posiadaczem tych gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest odmowa przyznania skarżącemu części płatności rolnośrodowiskowych na rok 2015 w wyniku uznania za nieskuteczne przeniesienia zobowiązania rolnośrodowiskowego na gruntach oznaczonych jako działki nr 75/2 i 275/1 od dotychczasowych producentów z uwagi na to, że nie byli oni jednocześnie osobami przenoszącymi na beneficjenta posiadanie tych gruntów. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość. Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.- dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy. Nowy posiadacz gruntów powinien złożyć wniosek o przyznanie płatności wraz z wymaganymi dokumentami w odpowiednim terminie określonym w § 32 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 32 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, oprócz dokumentów wymaganych na podstawie § 24, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, nowy posiadacz gruntów lub stada dołącza: 1) oświadczenie, złożone na formularzu udostępnionym przez Agencję, obejmujące zobowiązanie do: a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 39 ust. 1-3 lub 5; 2) umowę sprzedaży, dzierżawy lub inną umowę, w wyniku której zostało na niego przeniesione posiadanie gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, albo kopię tej umowy poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez upoważnionego pracownika Agencji. W ocenie Sądu, powyższa regulacja wskazuje, że do skutecznego przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego dochodzi wtedy, gdy: - przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, - przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane na podstawie umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) - przejmującym grunty i zobowiązanie jest ta sama osoba, bo nowy posiadacz gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym zobowiązuje się do kontynuowania tego zobowiązania. Organy nie kwestionowały spełnienia warunków określonych w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego przez S. M. na działce nr 75/2 Ł. K. dołączył umowę dzierżawy zawartą z J. M., natomiast do wniosku o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego dotychczas przez J. M. na działce nr 275/1, dołączył umowę dzierżawy zawartą z G. S. W ocenie Sądu, spełnione zostały przesłanki przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o których mowa w § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bo przejęcie zobowiązania nastąpiło wraz z przeniesieniem faktycznego użytkowania działek rolnych, do których przyznano płatność rolnośrodowiskową, przeniesienie posiadania działek rolnych zostało dokonane na podstawie umowy dzierżawy, a przejmującym grunty i zobowiązanie była ta sama osoba – Ł. K., który zobowiązał się kontynuować to zobowiązanie Natomiast wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów powołane przepisy nie wymagają, aby przekazanie działek rolnych i zobowiązania nastąpiło od tej samej osoby. Dopiero w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 marca 2016r. w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustanowiono wymóg kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez rolnika, "który był dotychczas posiadaczem tych gruntów". Przepis w nowym brzmieniu został powołany przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, chociaż wszedł on w życie dopiero z dniem 15 marca 2016r. i nie ma zastosowania w sprawie dotyczącej płatności za 2015r. Zresztą na marginesie trzeba dodać, że zawarcie umowy dzierżawy z inną osobą niż dotychczasowy beneficjent nie oznacza, że posiadanie gruntów nie zostało przeniesione pomiędzy dotychczasowym beneficjentem, a nowym beneficjentem płatności. Jeżeli bowiem podmiot legitymujący się tytułem prawnym do gruntu (np. właściciel) rozwiąże umowę dzierżawy z rolnikiem, a następnie wydzierżawi ten grunt innemu rolnikowi, to posiadanie gruntu może być przeniesione pomiędzy posiadaczami, z pominięciem właściciela. Posiadanie wiąże się bowiem z faktycznym władaniem rzeczą. W niniejszej sprawie organ nie badał, kto był dotychczas posiadaczem przedmiotowych gruntów przyjmując, że był nim wydzierżawiający. Jak wyżej wskazano przepis § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku nie wymagał, aby przejęcie gruntów i zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpiło od tej samej osoby. Wbrew stanowisku organu odwoławczego obowiązku takiego nie można wywieść w szczególności z treści § 32 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zawartego tam sformułowania o przeniesieniu posiadania gruntów "objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika". Z przepisu tego wynika konieczność przejęcia gruntów, na których rolnik realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co wcale nie oznacza, że ten sam rolnik musiał być osobą przekazującą posiadanie gruntów, a tym bardziej, aby przekazanie to nastąpiło bezpośrednio na rzecz nowego posiadacza. Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska orzekających organów, że niezbędnym warunkiem skuteczności przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego jest przeniesienie posiadania gruntów rolnych w drodze umowy (sprzedaży, dzierżawy lub innej) zawartej bezpośrednio pomiędzy dotychczasowym posiadaczem tych gruntów, realizującym program rolnośrodowiskowy, a nowym posiadaczem, który podjął się kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z punktu widzenia celów programu, a zwłaszcza ciągłości zobowiązania, istotne jest zachowanie tożsamości gruntów, na których realizowane jest przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe. W rozpoznawanej sprawie ciągłość zobowiązania realizowanego na przedmiotowych gruntach nie została przerwana, bo skarżący przejął w posiadanie grunty, na których dotychczas realizowane było przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe i zobowiązał się do jego kontynuowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, przez błędną wykładnię § 32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.