I SA/Rz 965/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska SO del. Ewa Partyka Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 23 lutego 2010r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. J. P., zwany dalej Zobowiązanym, złożył w dniu 4 listopada 2008r. wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS za lata 1999-2005 wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu podał, że nie jest w stanie zapłacić należności, ze względu na trudną sytuację rodzinną i materialną. Zaległości w opłacaniu składek były następstwem wyjazdu żony za granicę i pozostawienia Zobowiązanego z dwójką dzieci, który nie był w stanie sam udźwignąć opłat czynszowych i utrzymać rodziny. Dzięki pomocy rodziców i znajomych zdołał spłacić zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej i zaległe podatki, pozostały zaległe składki wobec ZUS. Prowadzona działalność gospodarcza przynosi niewielki dochód, a zły stan zdrowia nie pozwala Zobowiązanemu na podjęcie dodatkowej pracy. Na utrzymaniu posiada niepracującą żonę i studiującego syna. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że Zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu i za 2007r. osiągnął przychód w kwocie 29.580,87zł, a za okres I-IX 2008r. w kwocie 20.615,77zł. Egzekucja administracyjna zaległych składek okazała się bezskuteczna, w dniu 25 czerwca 2007r. Urząd Skarbowy w U. umorzył postępowanie wskutek nieściągalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwany dalej Zakładem odmówił Zobowiązanemu umorzenia należności na łączną kwotę 92.033,52zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 35.211,38zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 9.337,13zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 2.516,01zł oraz z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 4 listopada 2008r. w kwocie 44.989,00zł. Pismem z dnia 15 grudnia 2008r. J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie, a ponadto podniósł, że w maju 2008r. zmarł jego ojciec, który bardzo dużo pomagał mu finansowo. Dodał też, że działalność handlową prowadzi na straganie, na wolnym powietrzu, co sprawia, że w okresie zimowym obroty spadają. Oprócz stałych opłat w wysokości 800,00zł musi ponosi co miesiąc opłatę za stragan w kwocie 600,00zł. W związku z zaległościami wobec ZUS nie może otrzymać kredytu. Dodatkowo w piśmie z dnia 6 stycznia 2009r. Zobowiązany wskazał, że jego dochód miesięczny jest równy ponoszonym wydatkom. Tylko dzięki pomocy finansowej ojca udało mu się spłacić zaległości wobec spółdzielni i urzędu skarbowego. Obecnie musi korzystać z pomocy mamy i siostry, choć już nie tak wysokiej, bo mama wydaje dużo pieniędzy na leki. Nawet przy zakupie nowego towaru Zobowiązany korzysta z pomocy finansowej przyjaciół. Decyzją z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w szczególności nie występuje ubóstwo osoby zobowiązanej do opłacenia należności, zagrażające dalszej egzystencji. Dodał, że Zobowiązany nie dołączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w terminie późniejszym, żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających ważny interes. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. powtórzył dotychczasową argumentację i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt I SA/Rz 254/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał między innymi, iż w świetle przytoczonych przepisów i w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego organ powinien najpierw wskazać, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, a jeśli tak, to która z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s. Następnie organ powinien rozważyć, czy w tej sytuacji uzasadnione jest umorzenie należności, czy - pomimo całkowitej nieściągalności - zdecyduje się odmówić umorzenia należności, wskazując jakie były motywy podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero w przypadku, gdy organ nie stwierdzi którejkolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności może sięgnąć do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i wówczas powinien przeanalizować, czy zachodzi jeden z warunków wymienionych w § 3 a jeśli tak, to wskazać który i następnie rozważyć, czy sytuacja Zobowiązanego uzasadnia umorzenie należności, czy nie (pomimo, że zachodzi warunek z § 3) i z jakich powodów. Niezależnie od powyższego, Sądu wskazał, że wadliwe jest podpisywanie decyzji nie tylko przez osobę działającą z upoważnienia Prezesa ZUS, ale także przez inne osoby, które prawdopodobnie przygotowywały projekt rozstrzygnięcia. Decyzja w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) należności jest decyzją administracyjną wydawaną przez organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - reprezentowany przez Prezesa ZUS, w imieniu którego działa upoważniony pracownik jednoosobowo, a nie kolegialnie. Fakt, że inne osoby uczestniczą w wydawaniu decyzji podejmując czynności procesowe czy przygotowując projekt rozstrzygnięcia jest wewnętrzną sprawą organu i nie powinno być to ujawniane w treści decyzji. W ocenie Sądu, wadliwa jest taka praktyka, że ci sami pracownicy organu biorą udział (podpisują się) w wydawaniu zarówno decyzji I - instancyjnej, jaki i decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia (...) listopada 2009r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) grudnia 2008r. nr (...). Organ powołał się na treść art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., stanowiącego podstawę do umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także na brzmienie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Prezes ZUS stwierdził, że wprawdzie sytuacja J. P. jest trudna i teoretycznie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie na podstawie przepisu art. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Niemniej jednak podjęcie takiej decyzji byłoby przedwczesne z uwagi na to, iż Zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody. W zeznaniu podatkowym PIT-28 za 2007r. wykazał przychód w wysokości 29.580,87zł a za 2008r. w wysokości 27.494,39zł. Zobowiązany reguluje zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej i opłaca bieżące składki ZUS. Organ podkreślił, iż wydatki z tytułu stałych opłat są zwykłymi wydatkami ponoszonymi przez ogół społeczeństwa i nie mają szczególnego charakteru. Ponoszenie tych wszystkich obciążeń nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu zaległych składek, ponieważ zgodnie z powołanym rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, umorzenie należności znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy opłacenie składek, a nie wszystkich innych obciążeń, pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację, a ponadto wskazał, że istnienie zaległości wobec ZUS uniemożliwia mu skorzystanie z bezpłatnych usług medycznych, a na prywatne leczenie go nie stać. Dodał, że nie jest w stanie sam udźwignąć spłaty zadłużenia, ponieważ przy wydatkach równych dochodom nie może poczynić żadnych oszczędności. Podkreślił również, iż zaległy czynsz zmuszony był spłacić gdyż groziła mu eksmisja, natomiast zadłużenie wobec Urzędu Skargowego zostało spłacone w systemie ratalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, że przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 k.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego Prezes ZUS stwierdził, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody. Organ wskazał także, na wysokość wydatków ponoszonych przez skarżącego oraz podkreślił, że z badań nad poziomem i strukturą zmodyfikowanego minimum socjalnego prowadzonego przez Instytut Pracy i Spraw socjalnych poziom tego minimum uważa się za zachowany jeżeli na osobę w dwu osobowym gospodarstwie domowym przypada około 715zł. Wobec powyższego Prezes ZUS doszedł do wniosku, że w sprawie nie występują okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a obecny brak możliwości skarżącego zapłaty należności, nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Nie występują też okoliczności i sytuacje przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego stwierdzając jedynie, że nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w wyżej przywołanym rozporządzeniu, a obecny brak możliwości zapłaty należności nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Nie można przyjąć, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a., podając lakonicznie przyczynę, dla której nie zastosował instytucji umorzenia i nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie występują w stanie faktycznym sprawy okoliczności i sytuacje przewidziane w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu, okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego i jego rodziny, posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny oraz dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 u.s.u.s. i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Należy także podkreślić, iż pomimo zaleceń wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2009r. w dalszym ciągu w sprawie ma miejsce wadliwe podpisywanie decyzji nie tylko przez osobę działającą z upoważnienia Prezesa ZUS, ale także przez inne osoby. Mianowicie zaskarżona decyzja podpisana została z upoważnienia Prezesa ZUS przez dyrektora M. S. oraz J. F. i A. M.. W związku z tym należy jeszcze raz podkreślić, iż decyzja w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) należności jest decyzją administracyjną wydawaną przez organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - reprezentowany przez Prezesa ZUS, w imieniu którego działa upoważniony pracownik jednoosobowo, a nie kolegialnie. Fakt, że inne osoby uczestniczą w wydawaniu decyzji podejmując czynności procesowe czy przygotowując projekt rozstrzygnięcia jest wewnętrzną sprawą organu i nie powinno być to ujawniane w treści decyzji. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.