I SA/Rz 99/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lipca 2014r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty 1.673,04 zł nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1 673,04 zł. na rok 2009. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący S.M. w dniu 15 maja 2009r. złożył wniosek o przyznanie mu pomocy bezpośredniej na rok 2009. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił przedmiotowy wniosek przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w kwocie 43 686,11zł. w tym 41 891,76 zł. z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1794,35 zł. z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Przyznana płatność została przekazana na rachunek bankowy producenta w dniu 3 lutego 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej KPA., wydał decyzję nr [...] w której stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, ze względu na stwierdzone rozbieżności pomiędzy powierzchnią, do której przyznano płatności na mocy decyzji pierwotnej a powierzchnią faktycznie kwalifikującą się do płatności w kampanii 2009. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w kwocie 42 053,28 zł. w tym 40 218,72 zł. z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 1834,56 zł. z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 93,94 ha natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 89,07 ha – łączna powierzchnia działek wykluczonych z płatności JPO wyniosła 4,87 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, rozporządzenie (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str.16). Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych a stwierdzoną wyniosła 5,47%, wobec czego zgodnie z art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, kwota przyznana za 2009 pomniejszona została o kwotę płatności przypadającą na dwukrotność wykrytej różnicy powierzchni. Decyzja ta został doręczona stronie w dniu 18 czerwca 2012r. Strona nie wniosła odwołania. Ponieważ strona, pouczona o możliwości dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranej kwoty płatności, nie zwróciła jej dobrowolnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2009r., w wyniku którego wydał decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ustalającą stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2009r. w wysokości 1673,04 zł W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE wyd. spec. rozdz.3, t. 44, s. 243), zwanego dalej rozp. 796/2004 oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji w jaki sposób, błędne, wstępne wypełnienie wniosku przez organ, mogło zostać w zwykłych okolicznościach sprawy, bez nadmiernej wnikliwości strony, zauważone przez nią oraz naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie dyrektyw w tych przepisach wskazanych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że przedmiotem badania w przedmiotowym postępowaniu jest jedynie okoliczność czy, doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz 634, ze zm) zwaną dalej "ustawą". Wskazał iż sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym argumenty Strony, kwestionujące podstawę wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia czy w sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków. Organ podkreślił, że skoro strona nie skorzystała z prawa odwołania się od wydanej uprzednio decyzji, zgodziła się na poczynione tam ustalenia faktyczne i związane z tym konsekwencje. Decyzja ta stała się prawomocna i ostateczna, a obowiązkiem organu stało się wyegzekwowanie od wnioskodawcy zwrotu nienależnie pobranych środków. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, tj. do niewłaściwego zastosowania art. 73 ust 4 rozp. 796/2004, stanowiącego o braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, w sytuacji gdy ich pobranie wynika z pomyłki właściwej władzy a błąd ten nie mógł zostać wyryty przez rolnika, organ podkreślił, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż błąd w wyniku którego wypłacono płatności bezpośrednie w nienależytej wysokości mógł być przez rolnika wykryty. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca, działający poprzez swojego pełnomocnika, złożył podpis pod oświadczeniem o znajomości zasad przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w tym kwestii związanych z podaniem prawidłowej powierzchni użytkowanej rolniczo. Organ wskazał przy tym, że działka rolna w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. W przypadku, gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Według tej definicji, działka rolna jest to grunt kwalifikowany do dopłat, który rolnik określa co roku zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Natomiast dane z ewidencji gruntów mogą być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy, gdyż w poszczególnych przypadkach mogą one nie oddawać rzeczywistych obszarów działki użytkowanej rolniczo. Podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich (art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009), na podstawie której wyznaczany jest maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG), różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454, ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków. Użytki rolne zgodnie bowiem z ww. rozporządzeniem to także grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy a zatem powierzchnie użytków rolnych określone w systemie ewidencji gruntów nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności bezpośrednich. Organ odwoławczy, podkreślił że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności było wprawdzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, które spowodowało przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, jednakże to strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia 796/2004 zadeklarowała we wniosku powierzchnię działek rolnych niespełniającą warunków do przyznania płatności. Konsekwencją błędnej deklaracji jest konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności. Zatem zarówno we wniosku o przyznanie płatności, jak i na załączniku graficznym, rolnik powinien zadeklarować kwalifikujące się do objęcia płatnościami grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Organ uznał zatem, ze wnioskodawca wiedział o konsekwencjach zwianych z niespełnieniem warunków a uzyskane nienależnie płatności podlegają zwrotowi. Organ podkreślił też, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 27 stycznia 2007r. płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. 2008, Nr 170, poz.1051, z póz. zm.) ubiegający się o przyznanie płatności rolnicy otrzymują corocznie informację o maksymalnym kwalifikowanym obszarze przypadającym na daną działkę ewidencyjną wraz z wstępnie wypełnionymi wnioskami o przyznanie pomocy (tzw. wnioskami spersonalizowanymi). Informacje te mają obowiązek zaktualizować, gdy stwierdzą jakiekolwiek błędy. W takim przypadku organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie, celem wyjaśnienia rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłaszanej przez rolnika do płatności, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru ustalonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Jeżeli uzna, że powierzchnia zgłaszana przez rolnika znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym, płatności przyznawane są do powierzchni deklarowanej przez rolnika, a dane zawarte w systemie identyfikacji działek rolnych podlegają aktualizacji, natomiast w przypadku, gdy rozbieżności w powierzchni gruntów deklarowanych do przyznania płatności, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru, nie zostaną rozstrzygnięte na korzyść rolnika, płatność przyznawana jest do powierzchni gruntów rolnych, nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar (art. 7 ust.1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Obowiązek bezwzględnego stosowania powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) do ustalania powierzchni kwalifikowanej do płatności obszarowych, wynika z przepisów prawa UE, których nieprzestrzeganie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, a płatności odzyskiwane są na podstawie art.80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Przyznanie bowiem płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar stanowiłoby rażące naruszenie przepisów obowiązującego prawa wspólnotowego i krajowego. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy organ podkreślił, że z porównania karty informacyjnej, którą otrzymał wnioskodawca na rok 2009 ze złożonym na ten rok wnioskiem jasno wynika, że rolnik nie zastosował się do wskazanych w karcie informacyjnej wartości. Tym samym organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków. Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące naruszenia zasad postępowania w tym zasady prawy obiektywnej oraz zasady budowania zaufania do organów władzy również uznano za bezzasadne. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 73 ust 4 Rozporządzenia 796/2004 oraz art. 7, art. 8 i art. 77 i art. 107 §3 KPA., a także zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP W uzasadnieniu wyjaśnił, że organy obu instancji w sposób nieuzasadniony doszły do przekonania, że skarżący odpowiada za błąd organu – tj. wypłacenie płatności bezpośrednich do większej powierzchni gruntu aniżeli należna- gdyż błąd ten mógł z łatwością wykryć, gdy tymczasem w ocenie skarżącego, z okoliczności składania wniosków w roku 2009 wynika jedynie, że wykrycie nieprawidłowości w zadeklarowanej powierzchni działek było niemożliwe. Skarżący przytoczył wypowiedzi publiczne członków Krajowej Rady Izby Rolniczych z 2009r., zapewniające rolników, że w razie stwierdzenia różnic w pomiarach działek, z uwagi na treść przepisów unijnych nie będą oni zobowiązani do zwrotu pobranych uprzednio płatności. Skarżący podkreślił, że płatności dokonano na skutek omyłki organu, odpowiedzialności za którą to omyłkę nie można w chwili obecnej przelewać na producenta rolnego, który nie dysponując odpowiednimi narzędziami, nie był w stanie na etapie składania wniosku wykryć powstałych nieprawidłowości i zweryfikować błędnie wypełnionego wniosku. W ocenie skarżącego, skoro wstępna weryfikacja wniosku przeprowadzona przez powołany do tego organ administracyjny nie doprowadziła do wykrycia istniejących nieprawidłowości - nie można twierdzić że nieprawidłowość tą mógł z łatwością wykryć sam rolnik. Odnosząc się do argumentów organu, skarżący podkreślił, że respektowanie danych wynikających z karty informacyjnej, jak sugerował to organ odwoławczy, pozbawiłoby producenta rolnego płatności do części gruntów kwalifikujących się do niej, gdyż faktycznie płatności przyznane zostały do większej ilości działek i większej powierzchni aniżeli wskazana w karcie informacyjnej. Przywołując wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podkreślił też, że na mocy art. 73 ust 4 rozp. 796/2004 w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu płatności nie występuje gdy o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaistniały błąd dotyczy elementów stanu faktycznego – obowiązek zwrotu nie występuje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o jej oddalenie w całości, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady odnośnie zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/200 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UEL z dnia 30 kwietnia 2004), obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełniania następujących przesłanek: - płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, - błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Ponadto jeżeli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie występuje jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Organy słusznie przyjęły, że błąd mógł być wykryty przez skarżącego. Pełnomocnik skarżącego złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady płatności obszarowej, co oznacza, że potwierdził on znajomość przepisów określających zasady uzyskania tych płatności, a więc był poinformowany, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja 2009r. Skarżący obowiązany był do podania we wniosku powierzchni działek rolnych, a nie działek ewidencyjnych. Działka rolna w rozumieniu art. 2 pkt 1 wyżej cyt. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, oznacza zwarty obszar gruntu zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. W efekcie powyższych działka rolna to grunt kwalifikowany do płatności, którą rolnik określa co roku, zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Pomimo, że przyczyną stwierdzenia nieważności, było nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, to jednak skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 zadeklarował powierzchnię działek niespełniających warunków do przyznania płatności. We wniosku jak i na załączniku graficznym, skarżący powinien był zadeklarować kwalifikujące się do objęcia płatnościami grunty spełniające dodatkowe kryteria z art. 124 ust. 2 i 4 rozp. Rady (WE) Nr 73/2009. To rolnik powinien wiedzieć jaka powierzchnia działek rolnych spełnia kryterium do przyznania płatności. Znamienne jest, ze skarżący po doręczeniu mu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2009r., nie kwestionował jej i nie złożył odwołania, na skutek czego stała się ostateczna i prawomocna. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej o której stanowi art. 7 kpa, a która znajduje rozwinięcie w art. 77 kpa, organ prowadzący postępowanie administracyjne, obowiązany jest zbadać wszechstronnie sprawę i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji zebrały niezbędny materiał dowodowy dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja jest konsekwencją oparcia się na decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2012r. odnoszące się do tego samego przedmiotu, z których wynika, w jakim rozmiarze przyznane płatności są nienależne. Decyzje organu zawierają wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 kpa. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skarżący nie sprecyzował bliżej na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów Konstytucji. W niniejszej sprawie jednolita płatność obszarowa przyznana pierwotną decyzją przekazana została w dniu 3 lutego 2010r. na rachunek bankowy skarżącego. Nie można jednakże przyjąć, że nie było podstaw do wydania decyzji o zwrocie, ponieważ upłynął dłuższy niż dwunastomiesięczny termin od dnia płatności do powiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji o zwrocie. Wszystkie trzy przesłanki z art. 73 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 muszą być spełnione łącznie aby obowiązek zwrotu był niezasadny. Tymczasem niespełniony został warunek, iż błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie był rozpatrywany ponieważ jako podpisany przez nieuprawnionego pełnomocnika nie mógł odnieść skutku. Z uwagi na powyższe ponieważ organy nie naruszyły prawa procesowego jak i materialnego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ppsa.