I SAB/Rz 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Grzegorz Panek po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi KR przeciwko Zarządowi Województwa [.] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę KR wystąpiła ze skargą przeciwko Zarządowi Województwa [.], zarzucając mu przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność w sprawie oznaczonej przez ten organ numerem [.]. Skargi te rozdzielono i zarejestrowano pod sygn. I SAB/Rz 6/18 (przewlekłość) i I SAB/Rz 7/18 (bezczynność). W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Do uzupełnienia braków wniosku wezwano ją dopiero 9 marca 2018 r. na skutek swojego zapytania o stan sprawy. Wniosek powinien jednak być rozpoznany w terminie 3 miesięcy. W okresie tym nie była informowana o podejmowanych w sprawie czynnościach. Wprawdzie w piśmie z 27 kwietnia 2018 r. pozostawiono jej wniosek bez rozpoznania, ale rozstrzygnięcie to nie może być w jej ocenie uznane za prawidłowe. W konsekwencji postępowanie nie zostało w jej przekonaniu formalnie zakończone. Uważa, że Zarząd dopuścił się naruszenia § 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii i rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, a także art. 23 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i brak merytorycznego zakończenia postępowania. Podkreśliła, że w tym czasie pozbawiono ją możliwości zgłoszenia wniosku o rozpoczęcie działalności gospodarczej lub znalezienia innego zatrudnienia, a wydatkowała znaczne środki na szkolenia w celu podniesienia kwalifikacji. Mając na względzie powyższe wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty ustawowej, 5) orzeczenie o kosztach postępowania. W kwestii dopuszczalności skargi powołała się na stanowisko wyrażone przez Dyrektora Departamentu Działań Delegowanych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2017 r., które dołączyła do skargi. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [.] wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie dopuścił się on bezczynności, a sprawy nie załatwiał w sposób przewlekły. Pojęcia te mają swoje źródło w regulacjach Kodeksu postępowania administracyjnego, który w sprawie nie znajdował zastosowania, poza przypadkami określonymi w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Wobec czego na Zarządzie nie ciążyły obowiązki określone w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei określony w § 22 powołanego w skardze rozporządzenia termin 3 miesięcy ma charakter instrukcyjny, a przepisy nie przewidują żadnej sankcji za jego niedotrzymanie. Ostatecznie wniosek skarżącej pozostawiono bez rozpoznania, ponieważ nie uzupełniła ona w wyznaczonym terminie stwierdzonych braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa, której dotyczy przedmiot zaskarżenia, tj. przewlekłe prowadzenie przez Zarząd Województwa [.] postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z funduszy unijnych, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądu administracyjnego określać muszą przepisy ustawy, ponieważ wymaga tego art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej określa m.in. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.". Poza aktami pozytywnymi wydawanymi w sprawach indywidualnych (decyzjami administracyjnymi, postanowieniami, aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, sprzeciwami) we właściwości sądu administracyjnego pozostaje także kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przepisy te kolejno stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: - pkt 8 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, - pkt 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, że KR zgłosiła wniosek o przyznanie wsparcia ze środków funduszy unijnych w ramach naboru wniosków prowadzonych przez lokalną grupę działania na operacje w zakresie podejmowania działalności gospodarczej. Wniosek przekazano do załatwienia do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [.] w [.]. Postępowanie prowadził Zarząd Województwa [.], na zasadach i w trybie określonym w ustawie o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii i rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (aktualny publikator: Dz. U. z 2018 r. poz. 1784). Zarząd Województwa, w trybie art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia dostrzeżonych braków wniosku, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu pozostawił go bez rozpoznania. W następstwie, skarżąca wystąpiła z rozpoznawaną skargą. Powołane rozporządzenie z dnia 24 września 2015 r. wydano na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627). Z postanowień tej ustawy wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (zob. art. 4). Forma ta nie znajdowała jednak zastosowania do wniosku skarżącej, a jak jednoznacznie wynika z przepisów § 22 i § 23 (a także § 27, § 28, § 30) rozporządzenia z dnia 24 września 2015 r., postępowanie to mogło zakończyć się umową o przyznaniu płatności albo informacją o nieprzyznaniu pomocy (§ 22). Regulacje te korespondują z art. 34 ust. 1 ustawy (określającego przypadki udzielania pomocy na podstawie umowy), a art. 26 ust. 1 ustawy (stanowiący o przyznawaniu pomocy w formie decyzji) nie znajdował w sprawie zastosowania. Możliwość wniesienia skargi, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidziana została w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., ale dotyczy ona tylko sytuacji, w której odmówiono wnioskodawcy przyznania pomocy. Nie jest to jednak żaden z przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Z kolei ustawa o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności zasadniczo wyłącza stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń, udostępniania akt, skarg i wniosków, a także wezwań - w przypadku postępowania w sprawie oceny spełniania warunków wyboru, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 12 ust. 1 tej ustawy, przy czym regulacja ta nie znajdowała w sprawie zastosowania). Na podstawie tej ustawy droga sądowa przewidziana została w przepisach art. 22, przy czym połączona ona została z uprzednim wniesieniem protestu, w przypadkach ściśle w nim okreslonych. Niemniej, także i ta regulacja nie znajdowała zastosowania do procedowania wniosku skarżącej. Powyższe wskazania były konieczne z uwagi na to, że przedmiotem skargi (kontroli sądu administracyjnego) nie jest każdy przejaw działalności właściwej instytucji uczestniczącej w przyznawaniu wsparcia z funduszy unijnych, lecz tylko ten, który został wyraźnie określony w ustawie szczególnej, jeżeli nie jest on decyzją administracyjną albo innym aktem określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2017 r. sygn. II GSK 2679/17, opublikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl", dotyczące skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020). Konkretyzacji takiej wymaga zarówno przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., a przede wszystkim art. 184 Konstytucji RP. Przedstawiona analiza przepisów prawa znajdujących zastosowanie w toku procedury naboru wniosków, do której aplikowała skarżąca, nie daje podstaw do przyjęcia, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Zarząd Województwa [.] postępowania w tej kwestii jest dopuszczalna. Postępowanie to mogło zakończyć się zawarciem umowy albo informacją o nieprzyznaniu pomocy. Brak natomiast regulacji prawa pozytywnego kwalifikującej te formy działania właściwej instytucji do aktów lub czynności, o których mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. albo regulacji dopuszczającej w tego typu sprawach sądową kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. W powołanych dotychczas aktach prawnych nie przewidziano możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego tego, czy właściwa instytucja nie prowadzi naboru wniosków w sposób przewlekły. Postępowanie to nie było prowadzone w trybie postępowania administracyjnego, albo do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdowałyby zastosowanie, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia dyspozycja art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. stanowiąca, że podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Pomijając nawet okoliczność, że skarżącej nie poinformowano pisemnie o odmowie przyznania pomocy, ponieważ wniosek z pozostawiono bez rozpoznania, powołana treść normatywna wskazuje tylko, jakie przepisy znajdować mają zastosowanie do wniesienia i rozpoznania skargi na odmowę przyznania pomocy. Nie odnosi się on jednak do etapu postępowania przedsądowego i w żądnym razie nie wskazuje, że rozstrzygnięcia podejmowane przez właściwą instytucję w toku naboru wniosków są aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co kreowałoby również drogę do sądowej kontroli bezczynności i przewlekłości właściwej instytucji. Bez takiej pozytywnej regulacji wniesienie skargi na odmowę przyznania pomocy także nie byłoby dopuszczalne. Mając na względzie powyższe Sąd zobligowany był stwierdzić, że droga sądowa przed sądem administracyjnym w sprawie zainicjowanej skargą na przewlekłe prowadzenie przez właściwą instytucję postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych nie jest dopuszczalna. Skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bez względu na ocenę zasadności stawianych Zarządowi Województwa [.] zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania, której nie można dokonać. W tej sytuacji ewentualnej ochrony sądowej skarżąca może dochodzić tylko przed sądem powszechnym, względnie w trybie kontroli konstytucyjnej po wyczerpaniu drogi prawnej związanej z niniejszym postępowaniem. Może również skorzystać z uprawnień określonych w art. 63 Konstytucji RP i przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wniesienie skargi [tzw. powszechnej], w której można określonemu pomiotowi postawić zarzut zaniedbania lub niewłaściwego wykonywania zadań, w tym naruszenia praworządności lub interesów skarżącego, jak też przewlekłego lub biurokratycznego załatwiania sprawy. W powodu odrzucenia skargi nie wzywano skarżącej do uiszczenia wpisu, stosownie do art. 222 p.p.s.a.