II SA/Rz 100/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 295 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 100/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2002 r. odmawiającą wprowadzenia zmian na mapie ewidencji w zakresie granic działki Nr ew. 803/7 położonej we wsi Ś., będącej własnością Z. K Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. nr 100, poz. 1086/. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że Z. K. domaga się przywrócenia do stanu pierwotnego sfałszowanej granicy działki nr 803/7 uwidocznionej na mapie ewidencyjnej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. oraz wydania aktu własności ziemi przedmiotowej działki. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Starosta odmówił dokonania zmian na mapie ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic działki nr 803/7. W uzasadnieniu naprowadził, iż ewidencja gruntów wsi Ś. została założona na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880, a w oznaczeniach gruntów zmieniono system z parcelowego na działkowy. Po przeprowadzeniu kompleksowych uwłaszczeń gospodarstw rolnych w latach 1974-1975 działka nr 803 podzielona została na działki nr 803/1 o pow. 0,09 ha, 803/2 o pow. 0,22 ha i 803/3 o pow. 0,11 ha. Następnie w związku z poszerzeniem istniejącej drogi działki wymienione wyżej zostały podzielone, w tym również działka nr ew. 803/1, z której powstała działka nr 803/6 o pow. 0,01 ha przejęta na Skarb Państwa z mocy decyzji Naczelnika Gminy C. o wywłaszczeniu nieruchomości oraz działka nr 803/7 o pow. 0,08 ha. Zmiany wynikające z operatu wywłaszczeniowego zostały w 1985 r. wprowadzone do ewidencji gruntów wsi Ś. Od tej daty dane te nie uległy zmianie. W odniesieniu do aktu własności, którego wnioskodawca się domagał organ stwierdził iż taki nie został nigdy wydany i dlatego w 1997 r. Z. K. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. o stwierdzenie nabycia prawa własności m.in. działki nr 803/7 przez zasiedzenie i postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r. o zasiedzeniu w sprawie sygn. akt [...] nabył na własność przedmiotową działkę. W odwołaniu od decyzji organ I instancji podkreślił, iż domagał się przywrócenia do stanu pierwotnego przebiegu granicy pomiędzy działkami 803/2 i 803/7 a nie dokonania zmian na mapie ewidencji gruntów w obrębie własnej działki. Przejście z systemu parcelowego na działkowy nie zmieniło przebiegu granic pomiędzy tymi działkami, ponieważ ich powierzchnie nie uległy jakiejkolwiek zmianie. Zdaniem skarżącego sfałszowanie granicy w pierworysie mapy zasadniczej miało miejsce w czasie rozgraniczenia. Natomiast w latach 1997-2000 sfałszowano jej przebieg w mapie ewidencyjnej. Po rozpoznaniu odwołania organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu wskazał, iż na przestrzeni ostatnich lat nie były prowadzone żadne prace w zakresie modernizacji ewidencji gruntów wsi Ś. Mapę ewidencyjną stanowi nadal mapa w skali 1:2880. Na podstawie danych z obowiązującej aktualnie mapy ewidencyjnej Sąd Rejonowy w K. stwierdził własność działki nr 803/7 o powierzchni 0,08 ha na rzecz Z. K., następnie dla niej została urządzona księga wieczysta. Granica rozdzielająca grunty pomiędzy działkami nr 803/2 i 803/7, które należą do tej samej osoby nigdy nie była przedmiotem ustalania. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. K. W motywach skargi zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, iż orzeczenie jest niezgodne z jego wnioskiem. Żądał przywrócenia do stanu pierwotnego granicy pomiędzy działkami nr, nr 803/2 i 803/7, a nie dokonania zmian na mapie ewidencyjnej gruntów w obrębie własnej działki. Skarżący dalej kwestionuje ustalenia organów obu instancji i wywodzi, że nie było podziału działki nr 803 w czasie uwłaszczeń, albowiem w zasobach geodezyjnych brak jest stosownej dokumentacji. Najpierw sfałszowano granicę przedmiotowej działki w pierworysie mapy zasadniczej, a następnie w mapie ewidencji gruntów, przesuwając jej przebieg pod dom mieszkalny w taki sposób, aby nastąpiła kolizja z prawem budowlanym. Jego zdaniem sfałszowano również załącznik graficzny dołączony do sprawy w sadzie powszechnym. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. w sprawie sygn. akt SA/Rz 714/02 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w art. 20 ustawy. Procedurę zaś prowadzenia ewidencji określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/. Wprowadzenie zmian, nazwane przez ustawodawcę aktualizacją, dokonywane jest na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych /§ 46/. Ewidencja gruntów nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje takich praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające, ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że w toku postępowania aktualizacyjnego, organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających wpisowi. Jeśli zaś chodzi o przebieg granic działek ewidencyjnych § 36 rozporządzenia stanowi, iż wykazuje się je w ewidencji w oparciu o dokumentację geodezyjną sporządzoną: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału gruntów, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Instytucja przywrócenia do stanu pierwotnego przebiegu granicy zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy ani rozporządzenia – jako podstawa dokonywania wpisu. Możliwe jest dokonanie korekty czy zmian w drodze aktualizacji operatu ewidencyjnego wyłącznie na podstawie dokumentów wskazanych w § 46 cyt. rozporządzenia. Podnoszony przez skarżącego fakt sfałszowania dokumentów nie został potwierdzony postępowaniem karnym. Z. K. omówione rozstrzygnięcie Sądu zaskarżył do NSA wnosząc skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W motywach uzasadnienia naprowadził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera sprzeczności. Wypis z mapy katastralnej przedstawia inny przebieg granicy działki 803/7 z działką 803/2, a mapą ewidencyjną znajdującymi się w aktach. Sąd I instancji powołał się na fakt, że wpisania do ewidencji gruntów działki nr 803/7 o powierzchni 0,08 ha, której właścicielem jest Z. K., organ ewidencyjny dokonał w oparciu o postanowienie sądu z dnia [...] II 1998 r. sygn. akt [...] stwierdzając, że Z. K. nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 803/7 o pow. 8 arów powstałej z dawnej pgr 13/2 objętej lwh 91 – Kw [...]. Sąd administracyjny nie dokonał oceny zgodności mapy ewidencji gruntów z dokumentacją geodezyjną sporządzoną na potrzeby postępowania sądowego, która była podstawą do wydania orzeczenia Sądu o zasiedzeniu, co dałoby podstawę do oceny prawidłowości wpisu i oceny sprzeczności pomiędzy mapą katastralną a mapą ewidencyjną znajdującymi się w aktach. Sąd nie uwzględnił brzmienia § 37 i 54 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wg art. 37 "w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie". Sąd był obowiązany dokonać oceny prawidłowości zastosowania §, § 36 i 37 cyt. rozporządzenia, które stanowią iż przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego, której przebieg podlega jednak w przypadkach określonych w § 37 weryfikacji. Powołanie się przez Sąd I instancji na fakt wykazania w ewidencji przebiegu granic na podstawie postanowienia bez oceny dokumentacji geodezyjnej jest niewystarczające. Sąd nie zważył na treść § 54 ust. 1 rozporządzenia, wg którego "starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie 1) zgodności danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji; 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym jest, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ew. 803/2 i 803/7 położonych we wsi Ś. Zasadnie Sąd rozstrzygający w poprzednim postępowaniu przyjął, iż ewidencja ma charakter informacyjno-techniczny. Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. nr 100, poz. 1086/ ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w jej art. 20. Z przepisu tego wyraźnie wynika funkcja ewidencji gruntów. Służy ona planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami – art. 21 ustawy. Procedurę zaś prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/. Przewiduje ono instytucję tzw. "aktualizacji", która dokonywana jest na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. Przebieg zaś granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej: – w postępowaniu rozgraniczeniowym, – w celu podziału nieruchomości, – w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, – w postępowaniu dotyczącym scalania i podziału nieruchomości, – na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, – przy nakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stanął na stanowisku, iż instytucja "przywrócenia do stanu pierwotnego" przebiegu granicy nie znajduje oparcia w przepisach ustawy i rozporządzenia jako podstawa wpisu. Zdaniem Sądu możliwe jest jedynie dokonanie korekty czy zmiany w drodze aktualizacji operatu ewidencji wyłącznie na podstawie dokumentów wykazanych w § 46 cyt. rozporządzenia. Fakt sfałszowania przebiegu granicy nie został potwierdzony w stosownym postępowaniu sądowym. Analizując treść cytowanego rozporządzenia zwrócić należy uwagę na treść § 37, wg którego w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjny pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych "ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie". Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, starosta ma obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, zaś § 47 powołanego rozporządzenia nakłada obowiązek podjęcia czynności, w tym postępowania administracyjnego. Powołane przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dają podstawy do dokonania ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych w prowadzonym w tym zakresie postępowaniu administracyjnym. § 37 rozporządzenia taksatywnie wymienia sytuacje, gdy możliwe jest jego zastosowanie. W aktach sprawy będącej przedmiotem rozpoznania znajduje się wyrys z mapy katastralnej układu parcelowego przedstawiający pierwotne granice parceli gruntowej nr 13/2 o pow. 0,09 ha dołączony do akt sprawy przed sądem powszechnym. Identyczny wyrys z mapy katastralnej w skali 1:2880 znajduje się w aktach administracyjnych /k. 1 akt administracyjnych/. W aktach znajduje się również mapa ewidencyjna wsi Ś., na której przebieg granicy pomiędzy działkami 803/7 i 803/2 znacznie odbiega od wyrysu z mapy katastralnej. Poza tym znajdujący się w aktach projekt zagospodarowania działki 803/2 pod zabudowę budynku mieszkalnego, lokalizuje projektowane budynki w odległości 5m od granicy z działką nr 803/2 w jego najbardziej zbliżonej części. Zaś z załączonego szkicu sytuacyjnego granica działki przebiega wzdłuż budynku. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uwzględnienie skargi. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 cyt. ustawy w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271/. 1.12.2006 r. PK