II SA/Rz 1001/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego -skargę oddala- II SA/Rz 1001/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi Gminy Miasta R., dalej "Skarżąca", jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R., dalej "Dyrektor" z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2018 r. Skarżąca zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr 29 o średnicy Ø 500 zlokalizowanym na działce nr 11824/1, obręb 219, W.P. do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku M. w miejscowości R. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił Skarżącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr 29, o średnicy Ø 500 zlokalizowanym na działce nr 1824/1, obręb 219 Rzeszów - W.P., do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku M. w miejscowości R. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej "P.w.") oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") W odwołaniu od powołanej wyżej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz w zakresie naruszenia obowiązku poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Zarzuciła błędne przyjęcie, że przedłożony operat wodnoprawny nie zawierał wszystkich elementów wymaganych przepisami P.w. niezbędnych do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego oraz błędne przyjęcie, ze Gmina jest zobowiązana do zastosowania urządzeń oczyszczających pomimo, iż stężenia substancji zanieczyszczających w wodach odprowadzanych nie przekraczają wroniości 100 mg/l dla zawiesin ogólnych oraz 155 mg/l dla węglowodorów ropopochodnych. Podniosła także niewykazanie na czym miałyby polega naruszenia ustaleń powołanych w art. 396 ust 1 P.w. Zaskarżoną decyzją Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 pkt 1 i art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr 29 do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku M. W stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 P.w. oraz uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 P.w. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 P.w. wskazuje, jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji w zakresie, w jakim stwierdził on niekompletność operatu załączonego do wniosku wobec braku w nim informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ww. P.w. Równocześnie Organ odwoławczy wskazał, że z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 P.w. nie wynika, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też Organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem organu i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Ustawodawca nie narzuca w ww. regulacji odgórnie, które dane mają być uwzględniane dla danego typu pozwolenia wodnoprawnego, jednak konieczność umieszczenia niektórych danych powinna zostać przeanalizowana w kontekście treści samego wniosku. W związku z tym nie ma potrzeby określenia przepływu nienaruszalnego ani wielkości SNQ, gdyż rowy nie zostały wymienione w art. 22 P.w., co oznacza, ze nie prowadzą wód (zasobów wodnych) , dla których wymagane jest określenie tych informacji. Zatem celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód oraz zasięgu tego korzystania niezbędne jest określenia wielkości spływu ze zlewni tego rowu i wykazanie, że przepustowość rowu jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzenie od niego wód opadowych, stanowiących dodatkowy odpływ. Podobnie należy traktować wymóg podania wielkości przepływu nienaruszalnego, ponieważ informacji ta będzie istotna w przypadku wniosków o udzielenie pozwolenia związanego z działaniami mogącymi przepływ ten naruszyć, np. z poborem wód powierzchniowych. Do działań takich nie będzie natomiast należało odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód czy urządzeń wodnych. W art. 409 ust. 2 P.w. określono wymogi dla części graficznej operatu wodnoprawnego. W rozpatrywanej sprawie przedłożony wraz z wnioskiem operat wodnoprawny nie zawierał elementów, które powinny być uwzględnione w części graficznej tego opracowania dla przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, w tym: zasadniczych przekrojów podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych, planu urządzeń wodnych i właściwie określonego zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód naniesionego na mapę sytuacyjno - wysokościową terenu wraz z oznaczeniem nieruchomości. Stąd też prawidłowe było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienie tych braków przez Organ I instancji. W ocenie Organu odwoławczego zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania przedmiotowego pozwolenia w świetle informacji przedstawionych w operacie był brak zaprojektowanych urządzeń do właściwego oczyszczania wód opadowych i roztopowych odprowadzanych ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia do rowu melioracyjnego M-2.Obowiązek zastosowania takich urządzeń na sieci kanalizacji deszczowej wynika w omawianym przypadku z rodzaju i wielkości odwadnianej zlewni i uregulowany jest w treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800) Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia: "Wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 I na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych." W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej miasta R., gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów wynosi powyżej 2 ha, to należy uznać, że w świetle powyższej zasady, nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane tam wartości. Oznacza to, że jeżeli w operacie wodnoprawnym zostało wykazane, że wody opadowe i roztopowe z omawianej zlewni nie zawierają zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych w stężeniach wyższych niż wskazane powyżej, to nie będzie zachodziła potrzeba wyposażania kanalizacji deszczowej w urządzenia oczyszczające. Z kolei jeżeli wody te są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy, to niezbędne będzie zainstalowanie odpowiednich urządzeń do neutralizacji tych zanieczyszczeń, a w konsekwencji także kontrola spełnienia warunków jakościowych określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia jak wyżej. Załączone do operatu wodnoprawnego jedno sprawozdania z badań wód opadowych na wylocie kolektora nr [...] wykonane w 2007 r. nie może stanowić podstawy do oceny czy odprowadzane wody opadowe i roztopowe do odbiornika nie wymagają oczyszczenia w separatorze substancji ropopochodnych i osadniku zawiesin, ponadto sposób poboru próbki tych wód do badania również budzi wątpliwości i nie jest zgodny z przepisami ww. rozporządzenia Ponadto obecnie powierzchnia terenów uszczelnionych w obrębie omawianej zlewni wynosi 2, 9444 ha, z czego 1, 1894 ha stanowią drogi i parkingi, natomiast wielkość terenów uszczelnianych. Ustalona została w dotychczas obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym wynosił 0, 5159 a zatem próbka pobrana do badań w 2007 r. dotyczyła wód opadowych odprowadzanych ze zlewni o wielkości 0, 5 ha, a wynik tych oznaczeń uwzględniono w trakcie postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia wodnoprawnego przez Prezydenta Miasta R. w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Aktualnie w związku z ponad 4 krotnym wzrostem powierzchni utwardzonej należy się także spodziewać wzrostu stężeń zanieczyszczeń charakterystycznych dla wód opadowych i roztopowych. W związku z powyższym wobec braku w dokumentacji wyników aktualnych badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora nr 29, nie można ocenić czy wody te spełniają warunki określone w § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. czy też przekraczają dopuszczalne wartości stężeń zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych i w związku z tym - wymagać będą oczyszczani w urządzeniach do tego przeznaczonych. Prawidłowo zatem uznał Organ I instancji, że na podstawie niekompletnej i nieprecyzyjnej dokumentacji nie można wnioskować, czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 P.w. i § 8 cytowanego przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego odnośnie sposobu interpretacji przez Organ I instancji przepisu § 23 przywołanego wyżej rozporządzenia należy wyjaśnić, że jeżeli zostanie wykazane, że na sieci kanalizacji deszczowej zakończonej wylotem nr 29 powinny zostać zainstalowane urządzenia oczyszczające wody opadowe to kontrola jakościowa tych wód wprowadzanych do rowu M- 2 powinna polegać na prowadzeniu, co najmniej dwa razy do roku przeglądów eksploatacyjnych tych urządzeń według zasady określonej w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jedynie w przypadku, kiedy urządzenia te charakteryzować się będą przepustowością nominalną większą niż 300 l/s wymagane będzie także prowadzenie 2 razy do roku badań jakościowych tych wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego niezasadnym było natomiast udowadnianie, że planowane korzystanie z wód nie narusza § 6 ust. 2 warunków korzystania z wód regionu wodnego zawartych w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., zmienionym rozporządzeniem Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] października 2017 r., w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego G.W., ponieważ przepis ten odnosi się do wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych, a w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze ściekami. Niezależnie od powyższego, w ocenie Organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wyczerpujący sposób tłumaczy motywy odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, mimo kilku niepotrzebnie podniesionych kwestii oraz nieprecyzyjnie powołanych przepisów P.w. Kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia powołanych w odwołaniu przepisów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz pkt II decyzji Organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. przez błędne uznanie, że operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt. 1 do pkt. 7 P.w. oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, brak rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu i nierozpoznania istoty sprawy /odwołania /, wadliwe uzasadnienie wyroku, b) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 P.w. przez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji Organu I instancji, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do zmiany decyzji lub uchylenia tej decyzji, 2. naruszenie art. 399 ust. 1 pkt. 1 P.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. 3. naruszenie § 21 ust, 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznania, że Gmina zobowiązana jest do zastosowania urządzeń oczyszczających pomimo, iż stężenia substancji zanieczyszczający w wodach odprowadzanych nie przekraczają wartości 100 mg/l dla zawiesin ogólnych oraz 15 mg /I dla węglowodorów ropopochodnych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem skargi Gminy M. R. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 500 zlokalizowanym na działce nr 11824/1, obręb 219, W.P. do urządzenia wodnego - rowu M - 2, stanowiącego dopływ potoku M. w miejscowości R. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wykazała zaistnienia przyczyn, które w kontekście powyższego uzasadniałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.P.w., polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem miejskiego kolektora deszczowego nr 235 do wód potoku P. w R. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 P.w. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 P.w. wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Słusznie więc zauważył Organ I i II instancji, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 P.w. Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. W toku postępowania administracyjnego - mimo kierowanych do Gminy wezwań - nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut Skarżącego jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały spełnione uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako prawidłowe. Nie stwierdzając uchybień uzasadniających wyeliminowanie ich z obrotu prawnego – w tym nie podzielając podniesionych w skardze zarzutów - Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną.