II SA/Rz 1001/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4170.28.1224.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 20 czerwca 2021 r. nr SKO.4170.28.1224.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029, dalej: " ustawa środowiskowa") oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm., dalej: "rozporządzenie z 2019 r."), w zw. z § 1 pkt 1) lit. b i pkt 2) lit. b oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071, dalej: "rozporządzenie z 2022 r."), po rozpoznaniu odwołania A.S. (dalej: "Skarżący"), od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak: GPRiOŚ.6220.1.2022 umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...] na działce nr [...] obręb [...]" - utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 19 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Wójt umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Wójt omówił szczegółowo dokumentację techniczną planowanej inwestycji konkludując, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia należącego do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej, dlatego na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec braku podstawy prawnej do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia z 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kolegium odwołania nie uwzględniło i wskazało, że przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko zostały wskazane w rozporządzeniu z 2019 r. Rozporządzeniem z 2022 r. uchylono pkt 7 w § 2 ust. 1 oraz pkt 8 w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2019 r. (§1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2022 r) co oznacza, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. 4 czerwca 2022 r., żadne instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne nie będą już zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tych przedsięwzięć nie jest wymagane. Z tych względów, zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2022 r., postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, umarza się. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, a decyzja Wójta jest prawidłowa bez względu na argumentację wskazaną w jej uzasadnieniu. W skardze Skarżący reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy środowiskowej, poprzez pominięcie wymogów ustawowych. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że środowisko zostało pozbawione jakiejkolwiek kontroli nad wpływem pola elektromagnetycznego na nie, a akty prawne w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku były procedowane bez udziału specjalistów, badań oraz lekarzy. Podobnie zmiana przepisów rozporządzenia nie była konsultowana ze specjalistami z różnych dziedzin. Jak wynika z uzasadnienia projektu nie dokonano analizy, o której mowa w art. 60 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ponadto analizowano tylko wpływ inwestycji na ludzi w sytuacji, w której ustawodawca w art. 3 ust. 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska przesądził, że przez środowisko - rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Wskazano (z powołaniem na wyrok sądu administracyjnego), że w praktyce orzeczniczej zdarzają się sytuacje, w których sądy administracyjne dokonują kontroli konstytucyjności przepisów zawartych w rozporządzeniach. Podstawą takich działań jest art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z którego wynika, że sądy nie są związane przez przepisy rangi podustawowej niezależnie od ich powszechnie obowiązującego charakteru. Sama kompetencja sądów odnosząca się do kontroli takich norm prawnych nie budzi kontrowersji, za jej istnieniem przemawia orzecznictwo TK (postanowienie TK z dnia 13 stycznia 1998, sygn. U 2/97, LEX nr 31042) i dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne względem aktów normatywnych rozciąga się nie tylko na treść norm w nich zawartych ale też na proces ich stanowienia. Zatem Sąd ma możliwość oceny aktu prawnego pod względem jego zgodności z przepisami Konstytucji RP i tym samym może odmówić jego zastosowania w danej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. 1. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Poza sporem pozostaje również prawidłowość subsumcji prawa materialnego, dlatego Sąd w tym zakresie nie powtarza argumentacji organów obu instancji, które umorzyły postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie szczegółów opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej. 2. Spór natomiast dotyczy prawa, tj. konstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071); przepisy tego rozporządzenia stanowiły podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. 3. Zgodzić należy się ze skargą, że z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co w praktyce oznacza dopuszczalność kontroli przepisów rangi podstawowej. Kontrola takich aktów, w tym przypadku rozporządzenia, sprawowana przez sąd administracyjny rozciąga się nie tylko na treść norm w nich zawartych ale też na proces ich stanowienia. Dokonując kontroli przepisów rozporządzenia z 2022 r., które stanowiły podstawę umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, Sąd nie dopatrzył się podstaw do odmowy stosowania zawartych tam unormowań. 4. Jest oczywiste, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (zob. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Natomiast w myśl ust. 2, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. Z powyższego wynika, że rozporządzenie może być wydane tylko: po pierwsze - na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu; po drugie - w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania; po trzecie - w zgodzie z normami Konstytucji RP, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Oznacza to odpowiednio zakaz wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Oznacza to także, że przepis ustawy formujący upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) musi odpowiadać wymaganiom, które zawarte są w art. 92 ust. 1 Konstytucji. W szczególności, upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). "Wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich odnalezienie w innych przepisach tej ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych (zob. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. K 28/98, OTK 1999/7/156). 5. W przypadkach określonych w art. 59 ustawy środowiskowej obowiązek przeprowadzenia oceny wynika z mocy prawa. Wobec tego rolą ustawodawcy było określenie, jakiego rodzaju przedsięwzięć obowiązek ten dotyczy. W praktyce mogło to zostać wskazane dwojako: albo przez wprowadzenie listy przedsięwzięć bezpośrednio do ustawy, albo przez upoważnienie do tego organu wykonawczego. W ustawie środowiskowej nie ma listy przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny. Natomiast w art. 60 ustawy środowiskowej zawarte zostało upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Realizując to upoważnienie Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to zastąpione zostało rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839); rozporządzenie z 2022 r. wprowadza zmiany do rozporządzenia z 2019 roku. Sąd stwierdza, że rozporządzenie z 2019 r. i rozporządzenie z 2022 r. wydane zostały przez właściwy organ (Radę Ministrów), na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia, przy zastosowaniu wytycznych dotyczących treści tego aktu. Zatem spełniają wymagania wynikające z art. 60 ustawy środowiskowej. 6. W zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Przede wszystkim wskazać należy, że rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz. Urz. UE L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz. Urz. UE L 245 z 25.09.2019, str. 10). W uzasadnieniu Projektu wyjaśnione zostały potrzeby i cel wydania rozporządzenia (poprawa dostępu do Internetu i usług telekomunikacyjnych poprzez usprawnienie procesu inwestycyjnego, poprzez usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi). Szczegółowo opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 roku oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska". W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia Projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE. W zakresie procedowania projektu rozporządzenia z 2022 r. wskazać należy, że projekt został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazany do konsultacji publicznych w dniu 12 stycznia 2022 r. W ramach konsultacji publicznych i opiniowania projekt zaadresowano łącznie do 11 podmiotów: 1. Instytutu Ochrony Przyrody, 2. Instytutu Ekologii Terenów Uprzemysłowionych, 3. Klubu Przyrodników, 4. Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, 5. Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, 6. Polskiego Klubu Ekologicznego, 7. Polskiej Izby Ekologii, 8. Krajowej Komisji Ocen Oddziaływania na Środowisko, 9. Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji, 10. Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, 11. Polskiej Izby Radiodyfuzji Cyfrowej. Nadto, projekt rozporządzenia został przesłany do opiniowania, z terminem 14 dni na zgłoszenie ewentualnych uwag, do wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (źródło: gov.pl - Serwis Rzeczypospolitej Polskiej). Zatem proces stanowienia rozporządzenia z 2022 r. nie był wadliwy. Reasumując Sąd stwierdza, że rozporządzenie z 2022 r. weszło do systemu prawa i prawidłowo zostało zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259.).