II SA/Rz 1002/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 1002/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ - zwanej dalej u.p.z.p oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w S., nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w S. ustalił dla Agencji [...]- Oddział Terenowy w [...], zbywcy działki nr 5330/77 o powierzchni 0,1318ha i działki nr 5330/90 o pow. 0,2227ha, położonej w S., objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 33 443,40 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta w S. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja [...] Oddział Terenowy w [...], wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowała wysokość opłaty jednorazowej. Strona zaznaczyła, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy i nieobiektywny, gdyż nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku działek budowlanych na terenie miasta. Rynek lokalny powinien w tym przypadku być zawężony jedynie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Wskazano, że w operacie brak jest konkretnych obliczeń, w jaki sposób rzeczoznawca określił wagi tych cech rynkowych. Stwierdzone w operacie błędy nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej. Wskazano, że operat zawiera błędy merytoryczne i nie zawiera zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie którego rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przedmiotowej działki przed uchwaleniem planu. Ponadto działki nr 5330/77 i 5330/90, będące przedmiotem zbycia, powstały w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr ewid. 5330/5 o pow. 10,6347ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], zatem po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2009r. Okoliczność ta została pominięta przez rzeczoznawcę majątkowego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 28.10.2009r., sygn. II OSK 1517/07 strona odwołująca wskazała, że rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nie uwzględnił faktu, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego tj. w dniu 27 lutego 2009r. nie istniały działki ewidencyjne o powierzchni uwzględnionej w wycenie, co oznacza, że rzeczoznawca błędnie dobrał do porównań nieruchomości podobne – pod względem powierzchni – do działek będących przedmiotem zbycia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. W myśl art. 37 ust. 6 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala powyższą opłatę w drodze decyzji. Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu jej wartości. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sporządzony operat szacunkowy określa wzrost wartości przedmiotowych działek powstałych na skutek uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenów Osiedla "[...]" w S. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 11, poz. 239 z 27 lutego 2009r. Zgodnie z uchwałą jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%. Po uchwaleniu planu ww. uchwałą zmieniło się przeznaczenie działki nr 5330/77z terenów rolnych na teren zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej oraz działki nr 5330/90 z działki rolnej na tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Oceniając operat biegłego rzeczoznawcy, SKO uznało, że został sporządzony prawidłowo, przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 149-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Agencja [...] Oddział Terenowy w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu zarzucając, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...].01.2009r. plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Przyjęcie natomiast do porównania – przy wykonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym przewidywalnym czasie – działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny przyjęto nieruchomości nie podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Raz jeszcze zwrócono uwagę na brak w aktach sprawy wypisu i wyrysu z m.p.z.p., o którym mowa w zaświadczeniu Burmistrza [...], dołączonego do operatu szacunkowego. Nadto przedmiotem ustaleń nie była kwestia ewentualnego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca wskazała, że przy ustalaniu wartości działek winien być uwzględniony faktyczny sposób ich wykorzystywania. W aktach brak informacji w oparciu o co rzeczoznawca ustalił rolny charakter wykorzystania działek. Wskazano, że działki nr 5330/77 o pow. 0,1318ha i 5330/90 o pow. 0,2227ha, powstały w wyniku podziału nieruchomości nr 5330/5 o pow. 10,6347. Przedmiotowy podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...].11.2009r. znak [...], a zatem po wejściu w życie m.p.z.p. Powyższy fakt został pominięty przez rzeczoznawcę przy wycenie nieruchomości. Strona skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od zapłacenia powyższej opłaty, a jedynie kwestionuje wartość nieruchomości od której ustalono wysokość opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, iż Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 cyt. ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w tej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, tj. zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a., a co wynika z analizy materiału zebranego przez te organy. Nadto stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2010 r. Rep. [...] nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej J. Z. B. w R., Agencja [...] – Oddział Terenowy w [...] sprzedała działkę nr 5330/77 o powierzchni 0,1318ha i działkę nr 5330/90 o powierzchni 0,2227ha, obie położone w S., objęte księgą wieczystą KW nr [...]. W dniu [...] marca 2011 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne "zmierzające do ustalenia opłaty planistycznej wynikającej z różnicy między wartością nieruchomości w dniu jej zbycia, a wartością przed uchwaleniem planu" dla w/w działek, stanowiących do dnia sprzedaży własność Skarbu Państwa – Agencji [...]. W trakcie postępowania wskazano, że Rada Miejska w S. w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedle [...] w S., uchwalając nią 30% stawkę, na podstawie której ustalona będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem niniejszego planu (§ 11). Podczas prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty Agencja [...]– Oddział Terenowy w [...] ustosunkowała się do wartości działek nr 5330/77 i 5330/90 określonej dla potrzeb tego postępowania, formułując na piśmie zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego (pismo z dnia [...].03.2011 r.). Na zarzuty zawarte w tym piśmie została udzielona odpowiedź przez autora operatu szacunkowego (rzeczoznawcę majątkowego J. P.), zawierającą wyjaśnienie podniesionych wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował Agencję [...] – Oddział Terenowy w [...] o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję, która następnie została zakwestionowana w odwołaniu. Po jego rozpoznaniu organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] i ta decyzja, tj. z dnia [...] lipca 2011 r. jest przedmiotem zaskarżenia. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu art. 36 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 36 ust. 4 powyższej ustawy stanowi; "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości." Zatem ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu jest wynikiem wystąpienia, kumulatywnie, takich przesłanek, jak: uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrost wartości nieruchomości wywołanych uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, określenie w tym planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości oraz określenie tej opłaty planistycznej w terminie pięciu lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Wystąpienie łącznie tych przesłanek obliguje organ do ustalenia opłaty planistycznej, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie regulacji dotyczących określenia wartości nieruchomości (art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27.03.2003 r. cyt. wyżej). Do określenia zaś wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie mają również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 powyższej ustawy. Natomiast z art. 37 ust. 11 tej ustawy wynika, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby uprawnione do określenia tych wartości, wymienione w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w sposób w niej przyjęty. Należy więc przyjąć, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 cyt. wyżej, ma być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalenia wartości nieruchomości na użytek gospodarki gruntami. W sprawie niniejszej wymóg ten został spełniony. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedmiotowy operat spełnia warunki wymagane przepisami prawa, tj. określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wbrew zarzutom skargi, analiza materiału zebranego w sprawie i wnioski wyciągnięte przez organy, nie dają żadnych podstaw do uznania, iż w tym operacie wartość nieruchomości (działki nr 5330/77 i 5330/90) została określona "w sposób nieobiektywny" czy też jest "zawyżona". Trzeba podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi (które posiada biegły). Organ orzekający w sprawie powinien jednakże dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W sprawie niniejszej przedmiotowy operat został poddany takiej właśnie ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., stosownie do którego organy mają prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, jak też ocenić, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wartość dowodową znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Odnosząc się do zarzutu skargi co do wygórowanej wyceny nieruchomości, przyjętej przez organ na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P., zauważyć należy, że w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy dotyczący działek objętych niniejszym postępowaniem. Odnośnie zarzutu pominięcia okoliczności, że działki nr 5330/77 o powierzchni 0,1318ha i nr 5330/90 o powierzchni 0,2227ha, będące przedmiotem zbycia, powstały w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr 5330/5 o powierzchni 10,6347ha, który został zatwierdzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]), tj. po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a przed dokonaniem sprzedaży stwierdzić należy, że pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości (zob. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 17.05.1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/121, a także K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz W-wa 2006 r., str. 286). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentrując się na granicach ewidencyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 15.04.2008 r., II OSK 408/07 Lex 467118, z dnia 11.07.2008 r. II OSK 826/07 Lex 534802, z dnia 11.07.2008 r., II OSK 830/07 baza: www.cbois.nsa.gov.pl). Ze stanowiskiem tym nie pozostaje w sprzeczności powołany przez stronę skarżącą wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. II OSK 1517/07, w którym Sąd ten wskazał, że dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia – jest tylko pozornie logiczna. Opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu, a gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalenia i wejścia w życie planu. Zarzut skargi, jakoby akta sprawy nie zawierały wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w zaświadczeniu Burmistrza [...] jest chybiony. Wymienione w tym zaświadczeniu dokumenty zostały zgromadzone przez organ I instancji i dołączone prawidłowo do akt sprawy (k.29-37 i 42). Chybione jest też stanowisko strony skarżącej, że z akt sprawy nie wynika "w oparciu o co rzeczoznawca ustalił taki właśnie sposób faktycznego wykorzystania działki będącej przedmiotem wyceny", czyli przyjął, iż nieruchomość przed wejściem w życie miejscowego planu miała charakter rolny. W ocenie Sądu, analiza materiału zebranego w sprawie nie daje, żadnych podstaw do uznania tych wątpliwości strony skarżącej za zasadne. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.