II SA/Rz 1002/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: AW wnioskiem z dnia 12 lutego 2018 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr 1611, 1610 i 1379/4 w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, którą uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]. Wyjaśnienia wymagała okoliczność samowoli budowlanej związanej z budową kanalizacji deszczowej i ewentualnej jej legalizacji. Ponadto określając przedmiot postępowania należy wykazać, że dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Również analiza urbanistyczna winna odnosić się do tego obiektu. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, którą również uchyliło Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono prawidłowo stron postępowania, gdyż przesyłki kierowane do WG zwrócono organowi z adnotacją doręczyciela: "nie doręczyłem z powodu śmierci adresata", a korespondencja do PT z adnotacją: "adresat nieznany". Powyższe okoliczności świadczą o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił dla AW warunki zabudowy dla instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr 1611, 1610 i 1379/4 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ ustalił, że prowadzone jest postępowanie naprawcze w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w przedmiocie zrealizowanej samowolnie instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z działki nr 1611 przez działkę nr 1610, z wylotem rury kanalizacyjnej do cieku wodnego na działce nr 1379/4. Przeprowadzono też analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 3 – 5 u.p.z.p., gdyż zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.zp., w przypadku inwestycji liniowej, a taką jest wykonana instalacja kanalizacji deszczowej, nie jest wymagane spełnienie warunków określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Na podstawie analizy stwierdzono, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, teren inwestycji nie stanowi gruntu rolnego, a żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji. Ponadto w toku postępowania organ uzyskał opinię właściwego zarządcy pasa drogi, do którego inwestycja przylega. Tym samym, wobec spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 5 u.p.z.p., obowiązkiem organu było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Odnosząc się do wskazań organu odwoławczego, Burmistrz podał, że ustalił spadkobierców po zmarłej WG na podstawie oświadczeń czterech osób będących jej spadkobiercami, zawartych w piśmie skierowanym do organu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła BG (dalej: "skarżąca") podnosząc, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z regułami K.p.a. Sposób prowadzenia postępowania dowodowego uznać należy za rażące naruszenie przepisów procedury w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalając następców prawnych po zmarłej WG organ I instancji oparł się na oświadczeniu potencjalnych spadkobierców, podczas gdy osoby te powinny legitymować się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ I instancji nie zweryfikował błędnych ustaleń organu nadzoru budowlanego i przyjął, że ciek wodny istnieje na działce nr 1379/4, podczas gdy w rzeczywistości jest zlokalizowany na działce nr 1610 i na działce nr 1619 stanowiącej własność odwołującej. Organ winien uzyskać zgodę skarżącej na ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji oraz powołać biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy decyzja nie zakłóci stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach. Zwłaszcza, że obecnie rów na działce nr 1619 nie jest konstrukcyjnie przystosowany na przyjęcie wody opadowej z działki wnioskodawczyni. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygniecie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, znajdujący potwierdzenie w aktach administracyjnych. Zważyć należy, że na wnioskodawczynię w procedurze naprawczej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego nałożono obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Wniosek o wydanie ww. decyzji był kompletny i spełniał wymagania stawiane przepisami prawa. Analiza funkcji i cech zabudowy sporządzono rzetelnie i prawidłowo, a projekt decyzji opracowała osoba posiadającą stosowne uprawnienia. Kolegium podało, że kwestie związane z uzyskaniem stosownych zgód i pozwoleń z zakresu Prawa wodnego nie są rozstrzygane na etapie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto decyzją o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a zatem wydanie jej nie jest uzależnione od zgody właściciela terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BG wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie, na której działce oraz w jakim konkretnie miejscu położony jest ciek wodny, do którego mają być odprowadzane wody opadowe w ramach przedmiotowej inwestycji i jaka jest trasa jego przebiegu; 2. art. 136 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej w postaci operatu wodnoprawnego, dokumentacji zdjęciowej oraz mapy z geoportalu, potwierdzających, że ciek wodny w rzeczywistości jest zlokalizowany na działkach nr 1610 i 1619, oraz niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3. art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji oraz postępowania odwoławczego przez organ II instancji bez udziału następców prawnych zmarłej W. G. ustalonych na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia; 4. art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p , poprzez niedokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja, w zakresie ustalenia rzeczywistej trasy i rzeczywistego położenia cieku wodnego, do którego inwestor ma odprowadzać wody opadowe ze swojej działki; 5. art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w decyzji warunków i szczegółowych wymagań dotyczących ochrony interesu skarżącej w związku z odprowadzaniem wód opadowych w sposób określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy; 6. art. 1 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niewyważenie interesu skarżącej w związku z odprowadzaniem wód opadowych przez inwestorkę w sposób określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy; 7. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe ustalenie terenu realizacji inwestycji, który nie pokrywa się z granicą działek ewidencyjnych, na których jest zlokalizowana inwestycja, lecz obejmuje jedynie części tych działek; 8. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niesporządzenie załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy w odpowiedniej skali dla obiektu liniowego tj. w skali 1 : 2000; 9. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że może być prowadzone postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do obiektu budowlanego zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Taka możliwość wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], którym zobowiązano AW - inwestora przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia miedzy innymi zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.Organy orzekające przyjęły, że inwestycja jest inwestycją liniową, dlatego z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zatem do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji liniowej nie stosuje się spienienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej. Definicja obiektu liniowego zawarta jest w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego zgodnie, z którą przez obiekt liniowy - należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Najczęściej obiekty te są realizowane na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy realizuje go podmiot prywatny czy publiczny. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. AW wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr 1611, 1610 i 1379/4 położone przy ul. [...]. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek strony, w którym strona określa zakres żądania, co jest równoznaczne z wyznaczeniem granic przedmiotowych prowadzonego postępowania (art. 61 K.p.a. w zw. z art. 52 u.p.z.p.). We wniosku w pkt II.1. innym kolorem długopisu dopisano działkę nr 1379/4. Okoliczność ta umknęła organom prowadzącym postępowanie, a okoliczność tę należało dokładnie wyjaśnić z wnioskodawczynią i poczynić stosowne adnotacje ze względu na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania. Tego organy obydwu instancji zaniechały. Ze znajdujących się w aktach sprawy wypisach z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 1379/4 jest w posiadaniu samoistnym Gminy Miasta [...]. Z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wynika, że na działce nr 1379/4 i 393 zlokalizowany jest ciek wodny i to właśnie do cieku wodnego na działce nr 1379/4 mają być odprowadzane wody opadowe z nieruchomości AW. Skarżąca konsekwentnie w trakcie całego postępowania podnosi, że na działce nr 1379/4 nie ma żadnego cieku wodnego, a podłączenie wód opadowych przez AW samowolnie wykonaną kanalizacją deszczową nastąpiło do wodnicy, która przebiega między innymi przez jej działkę nr 1619. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie dowodów przez organy orzekające w tej sprawie i przedstawiła też własne starania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego celem przeniesienie istniejącej na jej działce nr 1619 wodnicy na działkę nr 1379/4, twierdzi jednak, że organy swoimi rozstrzygnięciami przedłużają zakończenie tej sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy nie podjęły żądnych działań wyjaśnienia tej kwestii, co ma istotne znaczenie na wynik sprawy, gdyż pozwoli na stwierdzenie, czy warunki zabudowy ustalone zaskarżoną decyzją są zgodne z faktycznie wykonaną kanalizacja deszczową. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie można wykluczyć z całą pewnością, czy rura spustowa nie kończy się na brzegu wodnicy, która przebiega przez działkę skarżącej oraz działkę nr 1610. Powyższą rozbieżność pokazuje załącznik nr 2, na której ciek wodny, do którego ma być wykonane podłączenie zgodnie z wnioskiem AW, oznaczony jest kolorem niebieskim, a wodnicą biegnąca przez działki nr 1610 i 1619 linią przerywaną. Kwestia ta musi być wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości i potwierdzający tożsamość treści wniosku z inwestycją faktycznie zrealizowaną. Z dołączonych do skargi zdjęć nie wynika, aby plastikowa rura była położona ponad wodnicą i dochodziła do cieku wodnego oznaczonego kolorem niebieskim na załączniku nr 2 do decyzji. Brak tożsamości przedmiotu objętego wnioskiem, a faktycznie zrealizowana inwestycja wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla potrzeb legalizacji samowolnie wykonanej inwestycji. Ponadto należałoby też podjąć działania wyjaśniające statusu cieku wodnego na działce nr 1379/4 w [...] z właściwym miejscowo organem Wód Polskich, przeprowadzić oględziny w terenie z udziałem stron postępowania. Opisane działania organów obydwu instancji Sąd zakwalifikował jako naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co obligowało do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tej kwalifikacji naruszenia przepisów postępowania mieści się zarzut naruszenia art. 136 K.p.a. i art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., gdyż dotyczą one przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z oczywistych względów został też naruszony przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż doszło do utrzymania w mocy decyzji obarczonej wadami prawnymi. Naruszenia wymienione w pkt 5.7 i 9 skargi są konsekwencją, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Za błędne Sąd uznał też określenie w pkt III.1.b tiret - określenie tylko minimalnej średnicy rury, co pozwala inwestorowi na zastosowanie rury o dowolnym parametrze. Brak jest też określenia parametrów przebiegu rury względem granic działek, co dopuszcza dowolność jej lokalizacji. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Rację ma Kolegium, że nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a., gdyż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazuje sposobu ustalenia stron, a w każdym bądź razie nie wymaga przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, albo aktu poświadczenia dziedziczenia. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Posłużenie się mapami w skali 1:1000, czyli bardziej dokładnej niż skala 1:2000 nie stanowi o naruszeniu przepisów prawa zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja liniowa ma 18 m długości. Mając na względzie wyżej przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w z. art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.