II SA/Rz 1004/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] orzekł wobec Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], jako zbywcy działki nr [..]/78 o pow. 0,1324 ha, położonej w S., objętej księgą wieczystą nr [..]., o ustaleniu jednorazowej opłaty w kwocie 11 812,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Termin uiszczenia opłaty określono na 30 dni od dnia ostateczności decyzji i zastrzeżono odsetki ustawowe w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. Za podstawę prawą przyjęto przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn.zm.; dalej zwana jako "u.p.z.p."), uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [..]/2009 z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla S. w S., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], oraz przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej zwane jako "k.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO w [..]" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], decyzją z dnia 28 lipca 2011 r., nr [....], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) i art. 104 §1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p., utrzymało decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] w mocy. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło najważniejsze motywy decyzji organu I instancji oraz zasadnicze zarzuty odwołania koncentrujące się na wykazaniu wadliwości operatu szacunkowego pod względem merytorycznym. Następnie podało, że podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatę ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). SKO w [...] ustaliło, że działka nr [..]/78 została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu Osiedle "S." w S. przyjętym przez Radę Miasta S. uchwałą nr [...]/2009 z dnia [..] r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] 2009 r., a wszedł on w życie w dniu 30 marca 2009 r. Przed uchwaleniem planu na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan miejscowy ani decyzja o warunkach zabudowy. Poprzedni plan miejscowy przyjęty uchwałą z dnia [..] marca 1977 r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., jednak określał on w/w teren jako teren rolny. W ocenie Kolegium skutkiem uchwalenia aktualnego planu miejscowego był wzrost wartości w/w nieruchomości, co potwierdza operat szacunkowy opracowany przez J.P. Działka zmieniła przeznaczenie z użytku rolnego na tereny zabudowy mieszkaniowej, a jednocześnie do zbycia działki doszło w dniu 7 października 2010 r., tj. przed upływem 5 lat od dnia wejścia planu miejscowego w życie. Wzrost wartości działki ustalono na kwotę 39.374,00zł, a w §11 uchwały określono wysokość opłaty planistycznej na 30% w przypadku realizacji celów niepublicznych. Kwestionowany operat szacunkowy Kolegium uznało za sporządzony prawidłowo i spełniający wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 ze zm.). W operacie przyjęto do wyceny podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej i porównywania parami i przez to uwzględniono różnice występujące pomiędzy ocenianymi nieruchomościami. Biegła w szczegółowy sposób dokonała analizy rynków nieruchomości przeznaczonych pod kolejne cele wskazując cechy wpływające na atrakcyjność nieruchomości, kierując się preferencjami potencjalnych nabywców. Nieruchomości przyjęte do porównania różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak stanowią one nieruchomości podobne, a odrębności i ich wpływ na cenę zostały uwzględnione w operacie szacunkowym. Mając na względzie, że postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami brak było podstaw do wzruszenia wydanej decyzji. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] zaskarżając decyzję Kolegium w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 36 ust 4 w zw. z art. 2 pkt 18) i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca podtrzymuje jako aktualne zarzuty odwołania. Uważa, że operat szacunkowy J.P. nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miasta nr [..]/2009 z dnia [..] 2009 r. nie wskazuje, w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Brak w uchwale rozstrzygnięcia w tym zakresie czyni wątpliwym jej wykonanie, jak i możliwość wykonania samego uzbrojenia terenu. W ocenie skarżącej przyjęcie do porównania dla potrzeb wyceny działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym czasie oraz działek, które takie możliwości posiadają świadczy o tym, że do wyceny nie przyjęto nieruchomości podobnych, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona. Biegła nie uwzględniła tego, że na terenie miasta powstają trzy nowe osiedla domów jednorodzinnych, tj. Osiedle P., P.L. oraz S., każde o odmiennych uwarunkowaniach wpływających na wartość gruntów. Mając to na względzie skarżąca przedstawiła kolejno dane o nich wskazując, że Osiedle P. położone jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy przebiegającej wzdłuż drogi relacji R. – L., a odległość od centrum miasta wynosi od 100 do 450m. Tam działki posiadają najwyższe ceny wynoszące od 47 do 70zł za m2. Osiedle P.L. położone jest w odległości ok. 2,5 km od centrum miasta. Prowadzi do niego dobra droga o bitumicznej nawierzchni, realizowanych jest tam już kilkanaście obiektów, do działek doprowadzona jest woda i energia elektryczna, część dróg na osiedlu utwardzono żwirem. Ceny wahają się tutaj od 32 do 40 zł za m2. Natomiast planowane osiedle S. powstanie w pasie biegnącym od piaszczystej drogi gminnej w dół w kierunku południowo-zachodnim. Dostęp do drogi gminnej posiadają tylko działki z pierwszego szeregu, pozostałe mają tylko geodezyjnie wyodrębniony dojazd, w terenie nie ma nawet dróg polnych. Średnie ceny osiągnięte w przetargach wynosiły od 18 do 37 zł za m2, a na osiedlu nie toczą się żądne roboty budowlane. Z uzyskanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych informacji wynika, że Gmina nie zamierza uzbrajać tego terenu, a nie jest to możliwe w sposób indywidualny. W ocenie skarżącej cena sprzedanej działki może być porównywana jedynie z działkami sprzedanymi na tym osiedlu. Agencja Nieruchomości Rolnych zwróciła również uwagę, że działka nr [..]/78 powstała z podziału działki nr [..]/5 o pow. 10,6347ha, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 12 listopada 2009 r., nr [..], zatem po wejściu planu miejscowego w życie. W dniu wejścia planu miejscowego w życie nie istniała zatem działka o powierzchni uwzględnionej w wycenie, tj. 0,1324ha. Okoliczność ta została przez rzeczoznawcę majątkowego pominięta i zarazem świadczy o błędnym dobraniu do porównań nieruchomości podobnych. W ocenie skarżącej opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 .§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w [...] dalej: Agencja, nie zasługuje na uwzględnienie. Objęte kontrolą Sądu decyzje nie naruszają prawa materialnego i formalnego w sposób, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W sprawie będącej przedmiotem skargi stan faktyczny ustalony został przez organy w sposób odpowiadający przepisom prawa, nadto między stronami jest niesporny. Aktem notarialnym z dnia 7 października 2010 r. Agencja zbyła działkę nr [..]/78 o powierzchni 0,1324 ha położoną w S. W dniu 22 marca 2011 r. Burmistrz Gminy i Miasta [..]. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu zbycia nieruchomości. W trakcie postępowania wskazano, że Rada Miejska w S. w dniu [..]a 2009 r. podjęła uchwałę nr [..]/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla w S.. W trakcie prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty Agencja ustosunkowała się do wartości działki nr [..]/78 określonej przez biegłego w operacie szacunkowym i podniosła wątpliwości co do procedury jej ustalania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Na zarzuty sformułowane w piśmie Agencji odpowiedział autor operatu wyjaśniając podnoszone wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania Burmistrz Miasta i Gminy [...] pouczył Agencję o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję, która objęta została odwołaniem. Rozpoznając ten środek prawny SKO w [..] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [..]. Ta decyzja stała się przedmiotem skargi. Skarga wskazuje na naruszenie art. 36 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu te zarzuty są nietrafne. Art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty są zobowiązani do uiszczenia jednorazowej opłaty jako stawki procentowej w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości określonej w planie miejscowym, nie większej jednak niż 30 % wzrostu wartości. Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad ustalania wartości nieruchomości. W tym zakresie odsyła wprost do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102, z 2010 r., poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n. Art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby i w sposób przyjęty w u.g.n. Odnosząc się do wskazanej regulacji przyjąć należy, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty ma być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości na użytek gospodarki gruntami. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten spełnia warunki wymagane przepisami prawa. Analiza tego dokumentu pozwala przyjąć, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu. W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia zasad ustalania wartości działki w związku z naruszeniem art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazane w tych przepisach parametry działki branej do porównania nie mogą być wiązane z powierzchnią działki. Zdaniem Sądu porównywalna działka to ta, która może być wykorzystywana w taki sam sposób, a nie tej samej wielkości. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska na porównywalność szacowanych działek przez odwołanie się do wielkości działki. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie biorąc pod uwagę treść art. 151 p.p.s.a.