II SA/Rz 1005/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. H. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2009 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej B. – B. nr [...] w km 0+000-1+794 zlokalizowanej na działkach w miejscowości B. gmina H. oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – Staroście [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.). Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 5 maja 2009 r. Gmina wystąpiła do Starosty w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa drogi gminnej B. – B. Nr [...] w km 0+000-1+794 zlokalizowanej w miejscowości B. Gm. H." przedkładając dokumenty wymagane zgodnie z art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – określanej dalej jako "spec" ustawa drogowa. Na skutek rozpatrzenia tego wniosku Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. opisaną na wstępie zezwolił na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy, zatwierdził podział nieruchomości enumeratywnie wskazanych działek, orzekł o obowiązku przebudowy koryta potoku, zjazdów indywidualnych, linii energetycznej na enumeratywnie wskazanych działkach, orzekł o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na realizację obowiązku dokonania przebudowy koryta potoku, zjazdów indywidualnych oraz linii energetycznej na enumeratywnie wskazanych działkach oraz o zezwoleniu na wykonanie obowiązku dokonania przebudowy koryta potoku, zjazdów indywidualnych oraz linii energetycznej na enumeratywnie wskazanych działkach. W podstawie prawnej powołano się na art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 17 ust. 1 "spec" ustawy drogowej, art. 104 k.p.a., art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118) oraz art. 86 ustawy z 3. 10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja uzyskała niezbędne opinie, wymagane na podstawie art. 11b ust. 1 w.w. ustawy tj. Zarządu Województwa, Zarządu Powiatu oraz Wójta Gminy. Nadto wnioskodawca przedłożył zgodnie z art. 1d "spec" ustawy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji inwestycji. Nadto inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji wniosek inwestora po jego uzupełnieniu zawierał wszystkie niezbędne elementy. W toku postępowania zastrzeżenia odnośnie do zamiaru inwestycyjnego w aspekcie budowy drogi na działkach nr 419/ 2 i 423/2 złożył S. Ż., eksponując istnienie tuż przy obecnej drodze piwnicy oraz budynku mieszkalnego, co pozwoli odsunąć przebieg drogi od tego budynku. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, że inwestor zaplanował przejęcie pod drogę całej działki o nr 419/2, zaś w pobliżu budynku mieszkalnego projektowana rozbudowa biegnie istniejącym pasem drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Ż. w zakresie dotyczącym jego działki nr 419/2 w B., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniósł, że decyzja Starosty zezwala na budowę drogi publicznej niemal bezpośrednio przy ścianie jego domu mieszkalnego, co według niego stwarza "wielowymiarowe naruszenie prawa budowlanego i zasad bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa publicznego". Z notatki służbowej z dnia 3 września 2009 r. wynika, że odwołujący się zgłosił, że mapy, na których zaprojektowano przebudowę i rozbudowę drogi nie uwzględniają stanu faktycznego, nie jest bowiem naniesiony ganek budynku mieszkalnego. Ponadto wyjaśnił, że właścicielem działki nr 419/2 w B. jest on, a nie jego ojciec W. Ż., który nie żyje od kilku lat. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2009 r. opisaną na wstępie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty nie może pozostać w obiegu prawnym, bowiem w toku postępowania organu I instancji wystąpiły liczne uchybienia, tak z zakresu procedur administracyjnych jak i prawa materialnego. Wyjaśnił, że S. Ż. jako odwołującemu się przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a. Wskazując na ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115) podał, że zarządcą drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w związku z czym wniosek w tej sprawie mógł złożyć Wójt jako zarządca drogi i adresatem decyzji mógł być jedynie Wójt, a nie Gmina H. Wojewoda zwrócił również uwagę, że we wniosku i w treści rozstrzygnięcia błędnie wskazano przedmiot prowadzonego postępowania jako przebudowa drogi gminnej, który to zakres nie podlega uregulowaniom "spec" ustawy drogowej. W dalszej części organ odwoławczy uznał, że dla wnioskowanej inwestycji nie zostały wydane opinie wymagane zgodnie z art. 11b ust. 1 "spec" ustawy drogowej. Wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest decyzją "wnioskowaną", wydawaną wyłącznie na wniosek inwestora, którym organ jest związany i z którym musi korespondować treść rozstrzygnięcia. Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor nie wnioskował o zezwolenie na przebudowę istniejącej infrastruktury, ani o ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, dlatego też rozstrzygnięcie w tym zakresie, w ocenie wojewody, zostało podjęte z urzędu, co jak podkreślił organ nie jest dopuszczalne. Wojewoda ponadto zwrócił uwagę, że kierując korespondencję do zainteresowanych stron posłużono się nieaktualnymi wypisami z rejestru gruntów tj. z maja 2008 r., co spowodowało, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji nie zostały skierowane do odwołującego się S. Ż. W konkluzji organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe przywołanie w decyzji organu I instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jak i ustalenie na jego podstawie obszaru oddziaływania. Nadto wskazał na brak wszystkich elementów decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11 f ust. 1 i 2 "spec" ustawy drogowej. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina – reprezentowana przez Wójta Gminy, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 11 f ust. 1 "spec" ustawy drogowej. Skarżąca podniosła, że jako wnioskodawca w sprawie występował Wójt Gminy, będący ustawowym zarządcą drogi, a jako inwestor planowanej inwestycji została wskazana Gmina. Wyjaśniono, że wskazanie we wniosku Gminy jako inwestora planowanego przedsięwzięcia wiązało się z faktem ponoszenia kosztów planowanej inwestycji przez osobę prawną, jaką jest gmina. Odnosząc się do argumentacji zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że wydanie decyzji przez Starostę na Gminę nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na prawidłowość wydanej decyzji leżącej w interesie inwestora i wnioskodawcy. W dalszej części wskazano, że podstawą materialnoprawną decyzji I instancji jest "spec" ustawa drogowa, która ma szczególny charakter i służy zdecydowanemu uproszczeniu procedur zwianych z przygotowaniem i realizacją inwestycji – co ma służyć istotnemu przyspieszeniu procesu budowy dróg publicznych. Skarżąca wymieniając stosownie do art. 11 f ust. 1 "spec" ustawy drogowej wszystkie elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podała, że uchylona decyzja organu I instancji zawiera te elementy, stąd brak jest podstaw do przyznania jej w tym zakresie wadliwości. W końcowej części uzasadnienia skargi odniesiono się do zarzutu określonego w zaskarżonej decyzji, że przedmiot postępowania w zakresie przebudowy drogi gminnej nie podlega regulacji "spec" ustawy drogowej. Nie zgadzając się w tym zakresie skarżąca wskazała, że trudno realizować przedmiotową inwestycję drogową w zakresie rozbudowy i przebudowy drogi w dwóch odrębnych trybach, gdyż jest to jedna inwestycja drogowa, a rozbudowa i równoczesna przebudowa są ze sobą nierozerwalnie związane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, nadto odpowiada na nie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego ujawniono, że wykazani w postępowaniu administracyjnym jako strony postępowania S. B. oraz W. Ż. zmarli odpowiednio: 29.03.2009 r. i 27.03.1991 r. Pismo procesowe nadesłał S. Ż. domagając się oddalenia skargi Gminy. W jego ocenie zaskarżona decyzja została podjęta po wnikliwiej analizie materiału dowodowego sprawy, chociażby w aspekcie uwzględnienia prawidłowej odległości przebiegu drogi od jego budynku mieszkalnego. S. Ż. wywodzi dalej, że w trakcie postępowania z pisma wójta wynikał zamiar inwestora odsunięcia trasy drogi od jego budynku mieszkalnego, czego w rzeczywistości nie uczyniono. Do swego pisma S. Ż. dołączył zdjęcia ukazujące aktualny przebieg drogi w obszarze jego zabudowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu podlega decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której podstawą materialnoprawną decyzji wydanej przez Starostę stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – "spec" ustawa drogowa. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga uprzedniej rekapitulacji przepisów, w oparciu o które orzekał organ I instancji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. W ramach postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi (art. 11a ust. 1 "spec" ustawy drogowej). W myśl art. 11a ust. 4 cyt. ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W aktach sprawy zalega decyzja Wójta Gminy z [...].09.2008 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia opatrzona klauzula ostateczności. Art. 11b ust. 1 "spec" ustawy drogowej określa, że właściwy zarządca drogi składa wniosek, o którym mowa w art. 11a ust. 1, po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z art. 11d. ust.1 cyt. ustawy "Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (...), jeżeli jest ono wymagane; 7) w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, projektowanych rozwiązań w zakresie: a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego; 8) opinie: a) ministra właściwego do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami, b) dyrektora właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, c) właściwego organu nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych, d) dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych, f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - w odniesieniu do linii kolejowej, h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi; 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Wniosek o wydanie decyzji opatrzony jest podpisem Wójta Gminy, we wniosku stwierdzono, że nie zwracano się o opinie organów wymienionych w art. 11d ust. 1 pkt 1-8 cyt. ustawy wskazując szczegółowo przyczyny braku podstaw o ich ubieganie się przez zarządcę drogi". W myśl art. 11 d ust. 4 "spec" ustawy drogowej "Jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie. W sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.). Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości". Akta sprawy zawierają decyzję Starosty z [...].04.2009 r. nr [...] udzielającą Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przebudowy i rozbudowy drogi gminnej B.-B. w zakresie wykonania rowów i przepustów. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (art. 11d ust. 5 "spec" ustawy drogowej). W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy (art. 11 d ust. 7 "spec" ustawy drogowej), cyt. przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Zgodnie z art. 11f ust. 1 "spec" ustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f. Art. 11 f ust. 3 cyt. ustawy określa, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei art. art. 11 f ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że "Przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku", w ust. 6 zaś określa, że "Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez organ drugiej instancji". W myśl art. 11g ust. 1 i 2 "spec" ustawy drogowej "Od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: 1) wojewoda w przypadku wydania decyzji przez starostę; 2) minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w przypadku wydania decyzji przez wojewodę", zaś "Odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy". "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki" (art. 11 g ust. 3 cyt. ustawy). Zdaniem Sądu decyzja Wojewody zapadła z obrazą przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a dostrzeżone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Organ I instancji jako stronę postępowania traktował W. Ż. zamieszkałego B. [...]. Niesporne jest, że W. Ż. nie żyje, akta sądowe zawierają skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynika, że zmarł on w 1991 r. Odwołanie od decyzji I instancji wniósł S. Ż. wywodzący, iż jest właścicielem działki nr 419/2. W notatce sporządzonej przez K. G. w dniu 3.09.2009 r. (prawdopodobnie pracownika Urzędu Wojewódzkiego– k. 10 akt II instancji) odnotowano, iż właścicielem działki nr 419/2 ma być S. Ż. Akta tego organu zawierają ponadto informację z rejestru gruntów, z której wynikać ma potwierdzenie tego stanu, informacja ta zalegająca na k. 9 akt organu odwoławczego nie jest podpisana, ani opatrzona żadną z pieczęci urzędowych, z tego względu nie mogła stanowić dowodu na przymiot strony u odwołującego się. W ocenie Sądu organ odwoławczy, który wbrew dyspozycji art. 11g ust. 2 "spec" ustawy drogowej nie rozpoznał odwołania w terminie 30 dni, nie ustalił w sposób jednoznaczny statusu S. Ż., a w szczególności czy był on stroną toczącego się postępowania. Akta administracyjne organu I instancji zawierają wypis z rejestru gruntów datowany na 26.05.2008 r., z którego wynika, że działki nr 419/2 i 432/2 stanowią własność W. Ż., wynika z tego wypisu, iż w 2008 r., a więc kilkanaście lat po śmierci W. Ż. nadal figurował ona jako właściciel obu tych działek. Należało kwestię tę w pierwszej kolejności wyjaśnić, ustalenie braku przymiotu strony u podmiotu, który wnosi odwołanie od decyzji prowadzić ma do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Brak wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii dla dopuszczalności orzekania w sprawie wniesionego przez S. Ż. odwołania oznacza, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujących podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeksponować należy, iż w myśl art. 11c "spec" ustawy drogowej "Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Cyt. ustawa pośrednio w art. 11 g ust. 2 określa, że odwołanie ma pochodzić od strony postępowania, wyraźnie także unormowano w art. 11 f ust. 3 tej ustawy w sposób szczególny kwestię doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Brak poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie przymiotu strony u S. Ż. przez organ odwoławczy, także w aspekcie ustalenia daty ujęcia uczestnika w ewidencji gruntów jako właściciela działek objętych zamiarem inwestycyjnym czyni zarzut opierania się w przez organ I instancji o nieaktualne wypisy z rejestru gruntów przedwczesnym. Dostrzeżone powyżej uchybienie nie jest jedynym, którego dopuścił się organ odwoławczy. Decyzja organu II instancji w podstawie prawnej wskazuje na art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego przesłankę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy określa, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art. 138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 592). Trzeba zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Motywy decyzji kasacyjnej sprowadzają się w istocie do szeregu zarzutów pod adresem prawidłowości samego wniosku, prawidłowego określenia podmiotu na rzecz którego wydano decyzję w I instancji oraz wadliwego określenia zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej wzruszenie. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa, subsumpcji normy prawnej oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z 15.11.2000 r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. LEX Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 5.02.1990 r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz. 31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z 20.05.1998 r. I SA 1896/97, (baza orzecz. LEX Nr 44519), wskazując na istotną funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w k.p.a. odnośnie nakazu prawidłowego uzasadniania swego rozstrzygnięcia. Skoro w podstawie prawnej powołano art. 138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy uchylił się w tym zakresie od prawidłowego uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera szereg stwierdzeń, które nie zostały poparte wyczerpującą argumentacją, w szczególności prawną. Szereg stwierdzeń zawartych w motywach decyzji kasacyjnej nie zostało przez Wojewodę wyczerpująco uzasadnione, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę niektóre z jej zarzutów nie znajdują precyzyjnego wyjaśnienia w motywach zaskarżonej decyzji. W decyzji wojewody stwierdzono kategorycznie, że przebudowa drogi gminnej nie podlega uregulowaniom "spec" ustawy drogowej. Stwierdzenie to nie zostało poparte żadnym wywodem odnoszącym się do treści cyt. ustawy. Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem mającej zastosowanie w sprawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. są "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych", pojęcie to zdaje się obejmować nie tylko budowę, ale i przebudowę drogi publicznej, które to pojęcia definiuje ustawa o drogach publicznych. Zresztą jednym z elementów decyzji wydawanej na postawie art. 11f ust. 1 "spec" ustawy drogowej może być "ustalenie dotyczące obowiązku przebudowy dróg innej kategorii" (pkt 8 lit. f). Nietrafne i bliżej niezrozumiałe jest także stwierdzenie, iż nieprawidłowo organ I instancji przywołał w treści decyzji przepisy prawa budowlanego. W myśl art. 11i ust. 1 "spec" ustawy drogowej "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". W literaturze nawet wyłączenie tego jednego z przepisów prawa budowlanego jest oceniane krytycznie (por. T. Woś, Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. specustawie drogowej – aspekty materialno-prawne, w: Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2009, s. 385 i n.). Skoro posiłkowo stosuje się przepisy prawa budowlanego, to należało wskazać, z jakich powodów wojewoda uznał za nieprawidłowe przywołanie przepisów tej ustawy w decyzji zaskarżonej odwołaniem. Sformułowany w skardze zarzut, iż wbrew wywodom decyzji wojewody decyzja Starosty zawierała wszystkie konieczne elementy określone dyspozycją art. 11f ust. 1 i 2 "spec" ustawy drogowej o tyle jest uzasadniony, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, którego z elementów określonych cyt. ustawą zabrakło w decyzji I instancji. Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że "inwestor nie wnioskował o zezwolenie na przebudowę istniejącej infrastruktury". Stwierdzenie to w świetle treści wniosku Wójta Gminy, z którego wynika, ze dołączono do niego "Określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu" (k. 33 i 56-58 akt administracyjnych organu I instancji), tudzież na mapie w legendzie oznaczono: "gaz do przełożenia", "woda do przełożenia", "słup elektryczny do przełożenia", jawi się jako nieuprawnione. Skarżąca Gmina wywodzi, że wydanie przez Starostę decyzji "na Gminę" jako inwestora nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na prawidłowość wydanej w interesie inwestora i wnioskodawcy decyzji. W zaskarżonej decyzji Wojewoda zajął jednoznaczne stanowisko, iż adresatem decyzji mógł być wyłącznie wójt gminy jako zarządcą drogi. Stanowisko to nie zostało jednak poparte żadną argumentacja prawną. W tym zakresie rację Sąd przyznaje jednak wojewodzie. Niesporne jest, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma być podpisany przez zarządcę drogi. Na marginesie w oryginale wniosku jako inwestora wskazano "Gminy H." (podkreślenie Sądu – k. 31 akt administracyjnych organu I instancji), co chyba świadczy o omyłce pisarskiej i niestaranności w sporządzeniu przedmiotowego wniosku. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi, którym jest organ jednostki samorządu terytorialnego, należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zgodnie z art. 20 pkt 3 tej ustawy do zarządcy należy w szczególności "pełnienie funkcji inwestora". Inwestorem w realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych winien zatem być zarządca drogi publicznej określonej kategorii. Reasumując: organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali w sposób jednoznaczny status S. Ż. w przedmiotowej sprawie ustalając jego tytuł prawny do działek objętych zamiarem inwestycyjnym. Od ustaleń w tym zakresie będzie uzależniona treść rozstrzygnięcia. Swoje stanowisko organ prawidłowo uzasadni, uwzględniając w szczególności wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej (art. 152 Ppsa). Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów na zasadzie art. 200 Ppsa.