II SA/Rz 1007/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. J. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1007/04 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po rozpatrzeniu odwołań W. D. i J. J. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2004 roku znak: [...] ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, dla M. S., na działce 982 w S.". Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] marca 2004 roku M. S. zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu po inwestycję pn. budynek inwentarski na działce oznaczonej nr ewid. 982 obręb S. Z uwagi na fakt, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisem art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wójt Gminy dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego na inwestycję. Projekt decyzji organ przedłożył do uzgodnienia organom wymienionym w art. 60 ust.2 ustawy, tj.: - Staroście, który postanowieniem z [...] kwietnia 2004 uzgodnił pozytywnie projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych, - Zarządowi Powiatu w K., który postanowieniem z dnia [...] maja 2004 uzgodnił pozytywnie projekt decyzji stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z planowanymi inwestycjami celu publicznego o znaczeniu powiatowym, - [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych, - Marszałkowi Województwa [...], który postanowieniem z [...] kwietnia 2004 uzgodnił projekt pozytywnie w zakresie melioracji wodnych, wskazując, że na nieruchomości objętej inwestycją brak jest urządzeń melioracji wodnych, - Wojewodzie, który uzgadniając projekt w dniu [...] maja 2004 r. stwierdził, że na nieruchomości objętej projektem nie przewiduje się zadań rządowych służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym, - Zarządowi Województwa [...], który w postanowieniu z [...] lipca 2004 uzgodnił projekt pozytywnie wskazując, że ustalenia decyzji są zgodne z ustaleniami Strategii Rozwoju Województwa [...]. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2004 r. [...] Wójt Gminy ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne PN "budowa budynku inwentarskiego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" na działce nr 982 w S. dla M. S. Linie rozgraniczające teren inwestycji określił na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Wójt Gminy stwierdził też, że decyzja nie jest sprzeczna z przepisami prawa i nie narusza interesu osób trzecich. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2 , art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717 z 2003 r./. Odwołanie od decyzji Wójta wniósł W. D. zarzucając brak bezpośredniego zjazdu do działki 982, której dotyczy inwestycja, z drogi Wojewódzkiej Sokołów – K. Nadto nie wyraża on zgody na korzystanie przez M. S. z przejazdu przez jego działkę, która nosi nr 983. Odwołanie wniosła również J. J. Zarzuciła, że wybudowanie obory przez M. S. będzie uciążliwe dla odwołującej. Podkreśliła, że obecnie inwestorka użytkuje swoje budynki gospodarcze w sposób nieprawidłowy i przypuszcza, że podobnie będzie w wypadku nowego obiektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazało przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym. Wskazując na przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków. Przepis ten w pkt. 2 określa, że do działki przeznaczonej pod zamierzoną zabudowę winien być zapewniony dostęp do drogi publicznej i powinien on być określony decyzji. Może to jednak nastąpić nie tylko przez budowę dojazdu z włączeniem do drogi publicznej, lecz także poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził też, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto dodał, że oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane jest na etapie wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast ochrona osób trzecich na etapie ustalenia warunków zabudowy nie może zawierać szczegółowych rozstrzygnięć, nastąpi to bowiem w następnym etapie przygotowania inwestycji, tj w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę. Skargę na tę decyzję wniosła J. J., która zarzuciła, że nie zgadza się na wybudowanie obory w bliskiej odległości od swojego domu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że wydano ją z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwana dalej ustawą. Z akt sprawy wynika, że dla wnioskowanego przez M. S. terenu pod zabudowę budowy budynku inwentarskiego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Realizując tryb postępowania wynikający z przepisu art. 53 ustawy, Wójt Gminy, jako organ właściwy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji /art. 60 ustawy/ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji /art. 53 ust. 3/. Następnie organ ten przesłał projekt decyzji do uzgodnienia wymienionym w przepisie art. 60 ust. 2 ustawy organom, a to: Staroście, Zarządowi Powiatu, Marszałkowi Województwa [...], Wojewodzie i Zarządowi Województwa [...]. Starosta [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta Powiatu, postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji stwierdzając, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z planowanymi inwestycjami celu publicznego o znaczeniu powiatowym. Marszałek Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych . Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. [...] uzgodnił projekt decyzji w zakresie braku kolizji z zadaniami rządowymi, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego, z upoważnienia Zarządu Województwa [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. [...] uzgodnił projekt decyzji pozytywnie w zakresie zgodności z ustaleniami Strategii Rozwoju Województwa [...] zawartymi w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]. W tym miejscu należy stwierdzić, że powyższe uzgodnienia nie są opatrzone klauzulą ostateczności. Cztery z nich /oprócz postanowienia Wojewody [...]/ zawierają pouczenie o służącym na nie zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednak akta nie wskazują, czy były one przedmiotem zaskarżenia. Dodać też należy, że uzgodnienia, poza postanowieniem Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nie były doręczone stronom postępowania. Dodać też należy, że badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] Sąd stwierdził, że organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania. Do udziału w sprawie wezwano: właścicielkę działki 980 /J. J./, właściciela działki 981 /B. D./ oraz działki 983 /W. D./. Nie ustalono natomiast właściciela działki nr 984, przez którą przebiegać ma dojazd do działki nr 982. Na taki dojazd do działki M. S. wskazuje załącznik graficzny do decyzji nr [...] Wójta Gminy [...], a także załącznik do analizy wniosku. Wynika z nich także, że z działką wnioskodawczyni, od strony północnej graniczy ciek wodny, którego właściciel nie był powiadomiony o toczącym się postępowaniu. Okoliczność ta, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd w takim przypadku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającego go aktu organu I instancji. Należy też wskazać, że decyzja Wójta w części opisowej, odmiennie niż w załączniku graficznym ustala wjazd na działkę 982. Mianowicie - w pkt. 4 dotyczącym ustalenia obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ustala zjazd z drogi wojewódzkiej poprzez dojazd wewnętrzny działką nr ewid. 983. Z takim ustaleniem nie godzi się właściciel działki nr 983 W. D., czemu dał wyraz w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zostały spełnione warunki wymienione przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy, w tym warunek dostępu terenu do drogi publicznej. Rozwijając tę myśl organ wskazał, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej może nastąpić nie tylko poprzez budowę dojazdu z włączeniem do drogi publicznej, lecz także poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podziela stanowiska, że dostęp do działki przeznaczonej pod inwestycję może nastąpić po wydaniu decyzji. Taki dostęp powinien być zapewniony przed wydaniem decyzji, co wynika wprost z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ ustala dojazd do nieruchomości przez działkę sąsiada, wbrew jego woli. Urządzenie dojazdu może nastąpić w drodze ustanowienia odpowiedniej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym, a wnioskodawczyni występując o wydanie decyzji winna wykazać, że dostęp do działki ma prawnie zapewniony. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy wyraźnie stanowi, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazane uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały że Sąd był zobligowany do usunięcia z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien: - ustalić w sposób prawidłowy strony postępowania, - uzgodnienia projektu decyzji organ doręczy stronom celem umożliwienia im ustosunkowania się do nich i ewentualnego wniesienia środka odwoławczego, - przed wydaniem decyzji organ ustali czy działka, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wskazując na powyższe, Sąd na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy, wymienioną w sentencji wyroku. Określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana znajduje uzasadnienie w dyspozycji przepisu art. 152 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego oparto na przepisie art. 200 tej ustawy.